Функции и цели деятельности контролирующих органов

В настоящее время число органов, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью предприятий и организаций, достаточно велико. Вместе с тем среди них можно выделить ряд основных, про­верке которых обязательно подвергается каждое предприятие.

Каждый контролирующий орган выполняет определенные функ­ции и для этого наделен правами и обязанностями, исчерпывающий перечень которых обычно содержится в нормативном акте, регули­рующем его деятельность. К таким нормативным актам относятся кодексы (Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и др.), законы (Закон РФ от 18 апре­ля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и др.), а также нормативные акты исполнительных органов власти.

Незнание законов не освобождает от ответственности, поэтому владение информацией об основных контролирующих органах снизит риск грубых ошибок при общении с ними и поможет избежать допол­нительной ответственности.

Функциями государственного контроля наделены практически все федеральные органы государства, проверяющие различные направления производственной и хозяйственной деятельности.

В настоящее время в нашей стране действуют более 260 феде­ральных законов, указов, постановлений, в которых в той или иной мере регулируется контрольная и надзорная деятельность. Контроль проникает во все сферы правоотношений, затрагивает интересы мил­лионов людей и десятков тысяч организаций.

Государственное управление включает две важнейшие состав­ляющие части: организационную и контрольную. И та и другая реализуются в виде конкретных организационных и контрольных функций, которые распределяются между соответствующими орга­нами государства и образуют организационную (управленческую) и контрольную деятельность. Эти виды деятельности тесно взаимо­связаны между собой. Главная из них — организационная. Но конт­рольная деятельность является необходимым условием успешной

организационной деятельности. Созданы и функционируют специ­альные государственные органы, которые осуществляют исключи­тельно или преимущественно контрольные функции (например, Счетная палата РФ). Некоторые контролирующие органы действуют в качестве подразделений министерств и ведомств.

Наличие у государственного органа или негосударственной орга­низации определенной контрольной функции или функций опреде­ляет их компетенцию как контролирующего органа или контролиру­ющей организации. Функциональные обязанности образуют компетенцию государственного органа. А право осуществлять опре­деленную функцию, предоставленное негосударственной организа­ции, образует ее компетенцию.

Компетенция (функциональные обязанности) контролиру­ющего государственного органа обычно определяется основным нормативным правовым актом о конкретном органе или соответствую­щем виде деятельности — кодексом, законом, положением, но иног­да — текущими правовыми актами.

По отдельным отраслям деятельности или видам контроля законо­датель определяет иногда соответствующую группу контролирующих органов.

Нередко на контролирующие органы специальным правовым актом возлагаются дополнительные контрольные функции по каким-то смежным видам деятельности.

Одной из типичных функций многих государственных органов, осуществляющих контрольную деятельность, является самостоя­тельное, на своем уровне, нормативно-правовое регулирование соот­ветствующего профиля деятельности. Такая функция вытекает из организационно-управленческого характера деятельности исполни­тельного органа власти и в соответствующей мере предопределяет содержание и объем контрольной деятельности этого органа.

В некоторых законодательных актах прямо определяются объем и содержание контрольной функции органа, т.е. четко перечисляются составные части контроля в данном виде деятельности. Подобное перечисление направлений или содержания контроля преследует цель обозначить главные, узловые вопросы, подлежащие контролю.

Функциями государственного контроля наделены практически все федеральные органы исполнительной власти. Есть и специаль­ные органы государства, проверяющие различные направления производственной и хозяйственной деятельности. В стране действуют не менее 50 только федеральных контролирующих структур, к которым следует добавить контролирующие органы и сугубо регионального уровня. Определенные контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления.

Специальные контролирующие органы существуют сейчас и при законодательных органах власти (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты).

Ориентироваться в компетенции и полномочиях контролиру­ющих органов стало весьма затруднительно. Это не позволяет субъек­там общественных отношений эффективно использовать их для защиты прав и законных интересов, противостоять злоупотребле­ниям, неквалифицированным и ошибочным действиям сотрудников контролирующих органов.

Контрольная функция по своему содержанию включает три элемента:

1) получение необходимой информации;

2) анализ и оценку информации;

3) реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований.

Все эти элементы контрольной деятельности регламентированы нормативно-правовыми актами и реализуются в соответствии с уста­новлениями этих актов.

В качестве синонима понятия «контрольная деятельность» в нормативных правовых актах и в управленческой практике широко используется понятие «контроль». Понятие «контроль» трудно отличить от понятия «надзор». Чаще их рассматривают как тождест­венные. Но в законодательных актах они иногда употребляются в одном ряду как различные. Так, в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1998 г. № 950 оба рассматриваемых понятия употреб­лены в одном ряду: «Надзор и контроль за соблюдением собствен­никами гидротехнических сооружений норм и правил эксплуатации гидротехнических сооружений», но какого-либо различия в этих понятиях по приведенному правовому акту не просматривается.

Контрольная деятельность имеет непосредственную и конечную цели. Непосредственной целью контроля являются предупреждение и пресечение нарушений общественных отношений, а также требований (стандартов) по качеству изготавливаемой продукции или оказываемых

услуг. Конечная цель контроля совпадает с теми целями, которые пре­следует само правовое регулирование деятельности, проведения и стандартов.

Конечные цели контроля прямо обозначены также в некоторых законах, посвященных специальным формам контроля (в Федераль­ных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О сертификации продукции и услуг»).

Общее значение контрольной деятельности заключается в обес­печении наиболее важных интересов людей, организаций, государ­ства и общества в целом.

Под объектами контрольной деятельности следует понимать определенные общественные отношения, связанные с выполнением каких-либо правил, обязанностей или требований.

1. Одним из важнейших объектов контрольной деятельности является соблюдение установленных законами и иными норматив­ными правовыми актами правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности (устанавливаются Конституцией РФ и зако­нами Российской Федерации, указами Президента РФ, норматив­ными правовыми актами, постановлениями, инструкциями, а также международными договорами и соглашениями). К правилам осуще­ствления деятельности, следовательно, и к объекту контроля отно­сятся установленные нормативными правовыми актами тарифы, ставки, квоты в соответствующем виде деятельности.

2. Объектом контроля является и соблюдение установленных требований (стандартов) по качеству и свойствам товаров и услуг, а также соответствие товаров (услуг) объявленным свойствам. Стан­дартизация и стандарты занимают большое место в регулировании различных сфер производства и товарооборота. Суть стандарта — эталон, установленная норма, признанный уровень качества. Установ­ление и соблюдение стандартов на товары и услуги — объективная потребность жизнедеятельности. Широко распространенной формой удостоверения качества продукции, товаров (услуг) является серти­фикация. Это деятельность по подтверждению соответствия продук­ции установленным требованиям.

3. Объектом контроля является также соблюдение физическими и юридическими лицами определенных обязанностей, возложенных на них законами или иными нормативными правовыми актами (уплата установленных законом налогов и сборов, страховых взносов, взносов в фонд социального страхования, фонды занятости и обязательного медицинского страхования, подачу декларации в предусмотренных законом случаях).

Понятие «контролирующий орган или организация» не имеет какого-либо юридического (правового) определения. Оно логически связано с понятиями «контрольная деятельность», «контроль», а потому широко употребляется в публично-правовой и обществен­ной жизни, в законодательных и подзаконных актах и не нуждается в специальном юридическом определении. Понятие «контролиру­ющие органы и организации» в сжатой форме выражает и обозначает совокупность таких органов власти, которые наделены контрольными функциями.

Контролирующие органы необходимо отличать от правоохра­нительных. Контрольные функции имеют практически все право­охранительные органы, включая суды (Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, таможенные органы, таможенный контроль, органы внутрен­них дел, прокуратура). Но наличие контрольных функций само по себе не дает оснований относить правоохранительные органы к раз­ряду контролирующих. Они имеют преимущественно юрисдикционные функции и большие властные полномочия. Функции и полномочия контролирующих органов имеют главным образом управленческий, общепредупредительный и обеспечительный характер и направлены на реализацию установленного порядка отношений.

Закон не содержит четкого разграничения государственных органов на правоохранительные и контролирующие. Принятый впер­вые в России Налоговый кодекс Российской Федерации, который вступил в силу с 1 января 1999 г., определяет функцию налоговой службы не как правозащитную, а как обеспечительную — финансо­вое обеспечение государства.

Общие принципы контрольной деятельности представляют собой прямо закрепленные в нормативных правовых актах или выте­кающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности. Прямого закрепления в законодательстве какого-либо перечня общих принципов контрольной деятельности не сущест­вует. Их совокупность выводится на основе научного обобщения и анализа нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность контролирующих органов и организаций. Общие принципы конт­рольной деятельности:

1) осуществление контрольной деятельности исключительно в пределах и в порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;

2) законность, объективность и справедливость при осуществ­лении контрольной деятельности;

3) осуществление контрольной деятельности на основе равенства

всех перед законом. Кроме того, учитываются и другие аспекты, такие, как:

— соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности;

— осуществление контрольной деятельности с участием заинте­ресованных лиц — физических и юридических (формы и поря­док их участия определяются соответствующим отраслевым законодательством);

— верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности (наиболее существенные меры принуждения при­меняются судом, им же разрешаются споры между субъектами общественных отношений и контролирующими органами);

— гласное осуществление контрольной деятельности, кроме слу­чаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом;

— презумпция невиновности лица (физического и юридиче­ского), деятельность которого подвергается контролю, до уста­новления виновности в соответствии с законом. Из этого прин­ципа вытекают также два других важных положения:

— лицо, подозреваемое в совершении правонарушения, не обязано доказывать свою невиновность,

— неустранимые сомнения толкуются в пользу подозрева­емого.

Общие условия контрольной деятельности представляют собой прямо закрепленные в законе или вытекающие из него положения, которые определяют благоприятные правовые предпосылки конт­рольной деятельности, обеспечивающие ее эффективность:

1) формирование контролирующих органов и организаций исключительно на правовой основе (никакие органы и орга­низации не могут быть созданы без соответствующего норма­тивно-правового установления компетентного органа власти либо присвоить себе контрольные функции по своему воле­изъявлению);

2) специализация государственных органов и организаций в осу­ществлении различных видов контроля (она обеспечивается путем разграничения компетенции контролирующих структур и способствует повышению качества и эффективности контроля);

3) правовая урегулированность контрольной деятельности (нор­мативные правовые акты четко и исчерпывающе определяют функциональные обязанности и полномочия контролирующих структур, в том числе способы контроля, формы и пределы регулирования на выявленные нарушения);

4) возложение в законодательном порядке на граждан и органи­зации определенных обязанностей по содействию конт­рольным органам (ведение учетов, предоставление отчетов и разного рода сведений, подача декларации, проведение внеш­него аудита и т.п.);

5) возможность привлечения граждан и организаций для содей­ствия в осуществлении контрольной деятельности (в качестве понятых, специалистов, экспертов, аудиторов);

6) взаимодействие контролирующих органов и организаций между собой, с правоохранительными и иными органами государственной власти и местного самоуправления (соответ­ствующие правовые предписания имеются в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность контролиру­ющих органов и организаций, а также в специальных норма­тивных актах по вопросам координации и взаимодействия);

7) поднадзорность всех видов контрольной деятельности (она обеспечивается надзором за законностью и обоснованностью действий и решений контролирующих структур, которые осу­ществляют судебные органы, прокуратура и другие право­охранительные органы);

8) свобода обжалования решений контролирующих органов и организаций (обжалование допускается как в вышестоящие контролирующие структуры, так и в правоохранительные органы — прокуратуру, суд и др., причем порядок рассмотре­ния жалоб детально регламентирован законом);

9) юридическая ответственность контролирующих органов и организаций, их должностных лиц за вред, причиненный неправильными действиями (она включает гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность

в зависимости от характера и степени общественной опасности неправомерных действий);

10) повышенная правовая защищенность должностных лиц контролирующих органов и организаций (она включает административную и уголовную ответственность за посяга­тельство на этих лиц в связи с исполнением ими служебных обязанностей, специальные меры по обеспечению их безопас­ности, а также меры социального характера в случае причине­ния вреда).

Контрольные вопросы

1. Какими полномочиями обладают контролирующие органы в России?

2. Назовите элементы механизма контроля, которые вы знаете.

3. Каковы формы реагирования контролирующих органов на выявление нарушения?

4. Как защитить права проверяющих и проверяемых?

5. Назовите функции и цели деятельности контролирующих органов.

Дата добавления: 2014-11-29