Государственные информационные ресурсы

Информационной совместимости АИС, содержащих

Создаваемые государством и обществом информационные ресурсы, включаемые в единое информационное пространство страны, должны быть доступны органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам и гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это положение особенно важно в отношении информационных ресурсов органов управления федерального, регионального и муниципального уровней, являющихся основными производителями и потребителями государственных информационных ресурсов, качество и доступность которых влияют на эффективность принимаемых управленческих решений.

Интеграция России в мировое сообщество ставит перед государством и всем российским обществом принципиально новые задачи в информационной сфере. Для их решения необходимо разработать новые организационно-правовые схемы формирования информационных ресурсов, реализация которых должна быть общегосударственной программой, включающей не только информатизацию государственных органов и организаций, но и всего общества.

Целевой функцией создания информационных ресурсов для органов государственной власти России является идентификация состояния социально-экономических, научно-технических и общественно-политических процессов и явлений, обеспечение потенциальной возможности использования их для выработки рекомендаций по принятию решений. Достижение указанной цели невозможно без решения проблемы интеграции информационных ресурсов, обеспечения информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы, их информационного взаимодействия. Это связано с тем, что принципиальной особенностью системы государственного управления является тесная функциональная и информационная взаимосвязь большинства задач управления, необходимость использования при принятии решений комплексной многоаспектной информации, характеризующей объект управления.

Необходимо создание такой информационной инфраструктуры, которая включала бы не только современные средства хранения и обработки данных и знаний, но также и средства их описания, представления и доступа, сформированные на основе принципов открытых систем.

Между тем, на протяжении длительного времени, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, создавались и продолжают создаваться локальные и замкнутые автоматизированные информационные системы, не ориентированные на взаимодействие в автоматизированном режиме. Каждая из таких АИС использует, как правило, свою систему описания и представления данных, что приводит к невозможности их комплексного использования и сложностям при организации информационного обмена между АИС.

В качестве примера рассмотрим задачу, разумный подход к решению которой очевиден с информационной точки зрения, но на практике не реализуется по причинам организационно-правового характера. Речь идет о присвоении номеров физическим и юридическим лицам для их однозначной идентификации.

Эта задача является первичной для формирования других информационных ресурсов с данными о физических и юридических лицах. В настоящее время она решается самостоятельно органами Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Министерства по налогам и сборам, Пенсионного и прочих внебюджетных фондов, Госкомстата и другими органами государственной власти. В каждом из них разрабатываются свои правовые документы и инструкции, собственные информационные технологии и средства регистрации и учета, создания и ведения баз данных, обработки и представления информации и т.д.

В итоге каждый гражданин получает в органах регистрации актов гражданского состояния свидетельство о рождении со своим номером, в органах внутренних дел - паспорт с другим номером, в налоговой инспекции - свидетельство налогоплательщика с третьим номером, в Пенсионном фонде - карточку персонифицированного учета с еще одним номером и т.д. Для юридических лиц вырисовывается аналогичная картина и даже еще более изощренная, с массой технологических кодов, которые к тому же зависят от субъективных систем классификации.

Таким образом, в информационном пространстве страны один и тот же субъект "размножается" под разными идентификационными номерами, что с информационной точки зрения неразумно и абсурдно. Из-за отсутствия единой системы идентификации, необходимой, в частности, для ведения государственных реестров, нарушаются фундаментальные информационные принципы однократности ввода и совместимости исходных данных, алгоритмической и программной структурности и модульности, унификации и стандартизации сопряжения (интерфейса).

Решение проблемы информационной совместимости АИС предполагает разработку унифицированного описания и представления данных, которые являются общими для многих АИС.

Работы по унификации и стандартизации средств описания данных начались в нашей стране еще в конце 70-х годов с целью обеспечить информационную совместимость автоматизированных систем в области управления народным хозяйством. Внимание разработчиков автоматизированных систем в основном концентрировалось на разработке, унификации и стандартизации систем документации (унифицированная система документации - УСД) и классификаторов (единая система классификации и кодирования – ЕСКК).

При разработке указанных систем осуществлялось проектирование средств описания данных самого нижнего уровня, т.е. конкретной номенклатуры, которую часто пытались втиснуть в жесткие рамки иерархических классификаций. В значительной степени этот же подход сохранился и при трансформации общесоюзных классификаторов в общероссийские. Необходимо также отметить, что процесс создания общероссийских классификаторов исторически увязан с задачами формирования системы статистической информации, т.е. технико-экономических и социальных показателей.

На современном этапе проблема обеспечения информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы, должна рассматриваться с точки зрения объектно-ориентированного подхода к построению системы государственных информационных ресурсов. При этом на первый план выдвигается задача унификации описания первичных данных об объектах, субъектах и процессах, происходящих в социально-экономических и производственных системах, организованных в виде записей типа “объект–признаки”.

Основные положения указанного подхода к построению системы государственных информационных ресурсов в сфере управления состоят в следующем:

1. В основу построения структуры системы информационных ресурсов для органов управления должна быть положена информационная модель объекта управления, важнейшими элементами которой являются:

множество субъектов социально-экономических отношений (человек, предприятие, организация),

множество природных объектов (земельные, водные, лесные и иные ресурсы),

множество объектов, созданных в результате человеческой деятельности (здания, сооружения, инженерные сети и коммуникации и т.п.).

Первичная информация о состоянии этих объектов и субъектов используется органами управления федерального, регионального и муниципального уровней для решения задач оперативного управления.

Наличие полного информационного поля первичных данных об объектах, субъектах и процессах в социально-экономических и производственных системах дает возможность получить разнообразные агрегированные, аналитические и прогнозные данные, требующиеся органам управления для оперативного мониторинга социально-экономической ситуации в стране и в отдельных регионах, выработки стратегии управления и принятия необходимых управленческих решений.

2. Суть объектно-ориентированного подхода к построению информационных ресурсов системы государственного управления состоит в представлении информационных ресурсов в виде совокупности сведений об определенных классах объектов и создании объектно-ориентированных баз данных.

Информация в объектно-ориентированных базах данных накапливается в виде совокупностей признаков (характеристик) объектов определенного класса.

3. Для обеспечения возможности совместного использования информации об объектах одного класса базы данных этих объектов должны объединяться в системы объектно-ориентированных баз данных (СБД).

4. Системообразующим элементом (ядром) СБД является кадастр или регистр соответствующего класса объектов, который информационно связан со всеми входящими в СБД базами данных и выполняет по отношению к ним интеграционные функции.

Кадастр (регистр) представляет собой систематизированный свод регламентированных учетных сведений об определенном объекте (субъекте), составляемый на основе периодических или непрерывных наблюдений над объектом (субъектом) и включающей его основные регистрационные характеристики, которые редко изменяются и используются для описания этих объектов в различных базах данных.

5. Основными с точки зрения их роли в формировании интегрированной системы государственных информационных ресурсов и их важности для решения первоочередных задач управления являются:

государственные кадастры недвижимости, включающие данные регистрации и учета земельных участков, прочно связанных с ними объектов недвижимости и прав на них,

государственный регистр юридических лиц, содержащий регистрационные сведения и показатели деятельности хозяйствующих субъектов,

государственный регистр населения, включающий основные регистрационные сведения о проживающем населении.

Перечисленные кадастры и регистры являются важнейшими базисными структурными элементами системы первичных информационных ресурсов (базисными информационными ресурсами), основой для объединения баз данных, содержащих разнообразную многоаспектную информацию об объектах. Эти информационные ресурсы должны создаваться в приоритетном порядке, быть инвариантными к организационной структуре управления и использоваться как информационные ресурсы коллективного пользования.

Указанные кадастры и регистры должны являться основой для создания важнейших объектно-ориентированных систем баз данных:

Эти СБД обеспечивают важнейшие информационные потребности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, с точки зрения объектно-ориентированного подхода к построению государственных информационных ресурсов должна быть обеспечена, прежде всего, унификация описания и представления базисных информационных ресурсов, т.е. данных основных государственных кадастров и регистров.

В таблице 5 приведен перечень общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, в том числе, необходимых для формирования базовых информационных ресурсов и объектно-ориентированных баз данных территориальных информационных систем (ТИС).

технико-экономической и социальной информации

Наименование общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации	Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за ведение классификаторов
Общероссийский классификатор стандартов (ОКС)	Госстандарт России
**Общероссийский классификатор услуг населению (ОКУН)	Госстандарт России
**Общероссийский классификатор информации по социальной защите населения (ОКИСЗН)	Госстандарт России
**Общероссийский классификатор продукции (ОКП)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор изделий и конструкторских документов (ЕСКД)	Госстандарт России
**Общероссийский классификатор основных фондов (ОКОФ)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор валют (ОКВ)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор единиц измерения (ОКЕИ)	Госстандарт России
*Общероссийский классификатор информации о населении (ОКИН)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор деталей, изготавливаемых сваркой, пайкой, склеиванием и термической резкой (ОКД)	Госстандарт России
Общероссийский технологический классификатор деталей машиностроения и приборостроения (ОТКД)	Госстандарт России
Общероссийский технологический классификатор сборочных единиц машиностроения и приборостроения (ОТКСЕ)	Госстандарт России
*Общероссийский классификатор стран мира (ОКСМ)	Госстандарт России
Общероссийский классификатор информации об общероссийских классификаторах (ОКОК)	Госстандарт России
*Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ)	Госкомстат России
*Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО)	Госкомстат России
*Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО)	Госкомстат России
*Общероссийский классификатор форм собственности (ОКФС)	Госкомстат России
*Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ)	Госкомстат России
**Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП)	Минэкономики России
**Общероссийский классификатор экономических регионов (ОКЭР)	Минэкономики России
**Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО)	Минобразование России
Общероссийский классификатор специальностей высшей научной квалификации (ОКСВНК)	Минобразование России
Общероссийский классификатор начального профессионального образования (ОКНПО)	Минобразование России
Общероссийский классификатор занятий (ОКЗ)	Минтруд России
Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР)	Минтруд России

*-классификаторы, необходимые для формирования базовых информационных ресурсов ТИС;

**-классификаторы, необходимые для формирования объектно-ориентированных баз данных ТИС.

В настоящее время процесс согласования исследований в области разработки информационно-лингвистических средств, позволяющих обеспечить информационную совместимость и интеграцию создаваемых электронных информационных ресурсов, осуществляется недостаточно интенсивно, что оказывает негативное влияние на эффективность использования современных средств обработки данных.

Сложность решения такой задачи определяется двумя основными факторами:

необходимостью формализации естественного языка, обладающего обширной лексикой и многозначностью понятий, наличием нескольких уровней описания данных, сложностью структур данных и т.п.;

межотраслевым (межведомственным) характером проблемы, необходимостью объединения усилий различных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, принятия согласованных решений в области унификации информационно-лингвистических средств.

Для решения проблемы информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы, в последние годы Правительством Российской Федерации были приняты или рассматриваются соответствующие нормативно-правовые акты, концепции, программы, создан Совет главных конструкторов информатизации регионов Российской Федерации. Основные организационно-методические материалы Совета главных конструкторов размещены на Veb-сайте Всероссийского НИИ проблем вычислительной техники и информатизации Министерства Российской Федерации по связи и информатизации (ВНИИПВТИ), в базах данных правовых систем и доступны широкому кругу специалистов.

Работы по решению проблемы информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы, осуществляются в настоящее время:

в рамках создания основных государственных регистров;

при формировании интегрированных территориальных информационных систем регионального и муниципального уровней;

в рамках проведения работ по развитию Единой системы классификации и кодирования (ЕСКК) технико-экономической информации.

Учитывая, что проблема информационной совместимости АИС носит межведомственный характер, ее успешное решение во многом зависит от степени скоординированности усилий различных министерств и ведомств, администраций субъектов Российской Федерации, заинтересованных в ее решении.

В настоящее время наметилась положительная тенденция, связанная с усилием координации деятельности и объединением усилий различных министерств и ведомств, администраций субъектов Российской Федерации как при решении общих проблем развития информатизации, так и, в частности, при решении проблемы информационной совместимости и обеспечения информационного взаимодействия АИС.

Такая координация осуществляется, прежде всего, в рамках реализации федеральных целевых программ в области информатизации и, прежде всего, ФЦП “Электронная Россия (2002-2010 годы)” и ФЦП “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)”.

В то же время координация работ по решению проблемы информационной совместимости остается недостаточной. Прежде всего, это касается согласования и утверждения унифицированного описания признаков основных информационных объектов, содержащихся в государственных кадастрах и регистрах.

Решение этой проблемы должно осуществляться в рамках общей координации работ по формированию Единой системы государственных кадастров и регистров (ЕСГКР) Российской Федерации.

Необходима ускоренная разработка организационно-правовых и нормативно-технических документов, обеспечивающих совместимость информационных ресурсов, создаваемых в соответствии с федеральными законодательными и нормативно-распорядительными документами и, прежде всего нормативных документов, регламентирующих формирование единого адресного пространства Российской Федерации. Необходима также более тесная увязка работ по развитию ЕСКК с проблемами информационной совместимости первичных объектно-ориентированных баз данных.