Правовое регулирование создания электронного архива 1 страница

Электронные документы и электронные технологии применительно к современному делопроизводству зачастую рассматриваются как единая проблема или задача. На самом же деле эти проблемы в достаточной степени изолированные, не связанные неразрывно друг с другом.

Проблема электронных документов - это в первую очередь проблема понятия электронных документов и признания их юридической силы, достоверности или подлинности, возможности отказа от бумажного носителя в процессе документирования управленческой деятельности.

Проблема электронных технологий в делопроизводстве - это проблема использования в традиционных условиях новейших технологий, ускоряющих процессы на всех стадиях делопроизводства, от документирования до архивного хранения. Характерно, что большинство автоматизированных систем делопроизводства и хранения электронных документов являются именно технологиями в традиционной среде.

В Российской Федерации к числу приоритетных задач относится правовое обоснование использования электронных документов в делопроизводстве организаций, а также при передаче электронных документов на хранение, в том числе, на государственное и муниципальное архивное хранение. Определенная роль в их решении принадлежит Росархиву и ВНИИДАД, который проявляет заинтересованность и непосредственно участвует в соответствующих разработках.

Первым шагом урегулирования вопросов использования документов, создаваемых средствами вычислительной техники, была разработка ГОСТ 6.10.4-84. «Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», в числе авторов которого был Главархив СССР. Форма государственного стандарта была использована до законодательного закрепления юридической силы новых документов.

Нормативная и методическая база архивного хранения электронных документов в настоящее время находится в зачаточном состоянии. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (22 октября 2004 г. №125-ФЗ) лишь обозначает включение электронных документов в Архивный фонд РФ. «Основные правила работы государственных архивов Российской Федерации» (2002) лишь в самых общих чертах касаются вопросов приема на хранение, обеспечения сохранности, учета и описания электронных документов. Более подробно эти вопросы отражены в «Основных правилах работы организаций» (2002), «Основных правилах работы с научно-технической документацией государственных архивах Российской Федерации» (проект, 2003) и «Основных правилах работы с научно-технической документацией в архивах организаций» (проект, 2004).

Однако, несмотря на то что в этих Правилах отражен определенный опыт работы с электронными документами в архивах, их рекомендации недостаточны для решения многих проблем, которые могут проявиться при организации долговременного хранения электронных документов (обеспечении сохранности, учете, описании и т.д.). В частности, в них полностью отсутствуют механизмы обеспечения сохранности и подлинности электронных документов в долговременной перспективе, в то время как вся система учета и описания должны быть ориентированы на решение именно этих задач.

Еще в 1980-х гг. в нашей стране был подготовлен ряд ГОСТов, касающихся оборота и хранения машиночитаемых документов:

– ГОСТ РД 50-524–84. Методические указания. Порядок хранения документов на машинных носителях. М., 1985.

– ГОСТ 6.10.4–84. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения. М., 1985.

– ГОСТ 28388–89. Системы обработки информации. Документы на магнитных носителях данных. Порядок выполнения и обращения. М., 1990.

Однако эти ГОСТы давно морально и технологически устарели, так что в полном объеме их применение невозможно.

В 2005 г. во ВНИИДАД подготовлен проект «Рекомендаций о порядке учета, оперативного хранения и отбора на постоянное хранение электронных документов», которые подробно касаются большинства проблем архивного хранения электронных документов.

Среди зарубежных практических разработок следует отметить две наиболее полезные, которые затрагивают организацию работы с электронными документами как на этапе делопроизводства, так и в архиве:

– «Model Requirements for The Management of Electronic Records. European Communities, 2001» («Общие требования к работе с электронными документами». Европейская Комиссия. Рекомендации по управлению электронными документами).

– «Electronic Records: a Workbook for Archivists», 2005. International Council on Archives. Committee on Current Records in an Electronic Environment («Электронные документы: рабочая книга архивистов», 2005. Комиссия по современным документам в электронной среде Международного комитета по делам архивов) (www.ica.org/biblio.php?pdocid=285).

Условия и режимы хранения носителей с электронной информацией регламентируются следующими стандартами ISO:

– ISO 18921. Imaging Materials. Compact Disc (CD-ROM). Method for Estimating the Life Expectancy Based on the Effects of Temperature and Relative Humidity (Компакт-диски CD-ROM. Метод оценки долговечности, основанный на эффектах связанных с температурой и влажностью).

– ISO 18923:2000. Imaging Materials. Polyester-Base Magnetic Tape. Storage Practices (Полиэфирные магнитные ленты. Правила хранения).

– ISO 18925:2002. Imaging Materials. Optical Disc Media. Storage practices (Оптические диски. Правила хранения).

– ISO 18926. Imaging Materials. Life Expectancy of Information Stored on Magneto-Optical (MO) Discs. Method for Estimating, Based on the Effects of Temperature and Relative Humidity (Долговечность информации, хранящейся на магнитооптических дисках. Метод оценки, основанный на эффектах связанных с температурой и влажностью).

– ISO 18927:2002. Imaging Materials. Recordable Compact Disc Systems. Method for Estimating the Life Expectancy Based on the Effects of Temperature and Relative Humidity (Материалы для получения изображения. Компакт-диски с однократной записью информации. Метод оценки долговечности, основанный на эффектах связанных с температурой и влажностью).

– ISO 18933. Imaging Materials. Magnetic Tape. Care and Handling (Магнитная лента. Хранение и обращение).

Сегодня в Российской Федерации создан целый комплекс стандартов в которых уделяется внимание электронному документу и управлению электронными документами:

ГОСТ Р 34.10-2001. Информационная технология, криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронно-цифровой подписи.

ГОСТ 2.051-2006. ЕСКД. Электронные документы. Общие положения.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования.

В мае 2012 года технический подкомитет TC46/SC11 Международной организации по стандартизации (ИСО) принял решение провести пересмотр стандарта ISO 15489 «Информация и документация – Управление документами». Все стандарты ИСО периодически проходят процедуру пересмотра, по ходу которой технические комитеты решают, подтвердить ли стандарт, отменить его или же подготовить новую редакцию.

После неудачной попытки пересмотра в период 2005-2007 годов, стандарт ISO 15489 был подтвержден до 2012 года. Теперь, после поведения консультаций и изучения возможностей, предоставляемых правилами разработки стандартов ИСО, подкомитет TC46/SC11 собирается еще раз попробовать актуализировать стандарт. Наиболее убедительным аргументом в пользу проведения пересмотра является то, что за 10 лет, прошедшие с момента первой публикации стандарта, мир сильно изменился, особенно в области управления электронными документами.

ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Процессы управления документами. Метаданные для документов;

ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению»;

ГОСТ Р 54471-2011 «Системы электронного документооборота. Управление документацией. Информация, сохраняемая в электронном виде. Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности».

ГОСТ Р 54989-2012/ISO/TR 18492:2005 «Обеспечение долговременной сохранности электронных документов» (вводится в действие с 01.05.2013).

Отечественные специалисты до настоящего времени не пришли к единому пониманию «электронного документа».

На сегодняшний день известны несколько официальных определений:
1. Документ на машинном носителе – документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной (пункт 2.1.17 ГОСТ Р 51141-98.) [2]
2. Электронный документ – документ на машиночитаемом носителе, для использования которого необходимы средства вычислительной техники (п. 3.1 ГОСТ 7.83-2001)[3]
3. Документ электронный – информационный объект, состоящий из двух частей:
- реквизитной, содержащей идентифицирующие атрибуты (имя, время и место создания, данные об авторе и т.д.) и электронную цифровую подпись;
- содержательной, включающей в себя текстовую, числовую и/или графическую информацию, которая обрабатывается в качестве единого целого.
При необходимости документ электронный может приобретать различные формы визуального отображения: на экране или бумаге (Р 50.1.031-2001)[4].
4. Электронный документ – форма представления документа в виде множества взаимосвязанных реализаций в электронной среде и соответствующих им взаимосвязанных реализаций в цифровой среде (п. 4.2.12 ГОСТ Р 52292-2004).[5]
5. Электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме (статья 3 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи».[6]

6. Электронный документ – это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. (ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с поправками, внесенными в 2011 г.). При этом обеспечивается признание электронного документа равнозначным документу на бумажной основе.

Требования к порядку формирования структурированной информации об учреждении и электронных копий документов, размещаемых на официальном сайте в сети Интернет (утв. Приказом Казначейства РФ от 15.02.2012 № 72) гласят следующее:

«1.3.22. Документ в электронном виде - документ, который представляется в орган Федерального казначейства в электронном виде с применением средств электронной подписи в соответствии с законодательством Российской Федерации и требованиями Федерального казначейства;

1.3.23. Документ на бумажном носителе - документ, который представляется с применением документооборота на бумажных носителях в одном экземпляре с одновременным представлением документов на машинном носителе.»

Правила использования усиленной квалифицированной электронной подписи органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 111) указывают:

«5. Подписанный электронной подписью электронный документ должен иметь метку времени - достоверную информацию о моменте его подписания, которая присоединена к указанному электронному документу или иным образом связана с ним».

Неопределенность приводит к трудностям придания юридической силы информации, записанной на машинном носителе.

Как видим, даются разные определения этому понятию. Искать в этом множестве определений единственно верное было бы неправильным. Как утверждают философы, истина не может быть полностью познана при ее изучении с одной точки зрения. Это в полной мере относится и к изучению таких понятий как «электронный документ» и «электронный архив».

Актуальной остается проблема разграничения понятий "юридическая сила документа" и "юридическая значимость документа".

Понятие юридической силы документа - давно существующее и привычное всем специалистам понятие, значение которого определено ГОСТ Р 51141-98. Понятие юридического значения (значимости) документа - относительно новое, получившее широкое распространение только в последние 5-10 лет. При этом следует отметить, что это понятие, во-первых, применяется обычно не к документу вообще, а к электронному документу, а во-вторых, наряду с этим понятием также используется понятие «юридически значимый электронный документооборот», которое широко употребляется как разработчиками систем электронного документооборота, так и пользователями этих систем.

Если понятие юридической силы имеет установленное стандартом определение, то понятие юридической значимости документа (документооборота) такого определения не имеет, что, безусловно, создает определенные трудности при употреблении этих понятий. Нередко даже в специальной литературе эти понятия считаются синонимичными. Насколько это верно? Поговорим о юридической значимости электронного документа более подробно.

Документ на бумажном носителе не существует сам по себе: в процессе подготовки он может быть связан с другими документами (например, документами, инициирующими издание данного документа или служащими основанием для его издания, с ранее подготовленными проектами и др.); после того, как документ подготовлен или издан, он может перемещаться в другую систему документооборота или помещаться в дело и попадать в состав документального фонда, но в любом случае документ на бумажном носителе - это визуально воспринимаемый и контролируемый нами объект.

Совершенно иная ситуация складывается в случае с электронным документом, поскольку электронный документ создается с помощью информационной системы, передается из одной информационной системы в другую, хранится в информационной системе, т. е. существует на протяжении своего жизненного цикла в информационной системе - системе электронного документооборота (СЭД). Визуально мы воспринимаем электронный документ через его представление в человекочитаемой форме как видеограмму на экране монитора или в виде распечатки на бумаге. Контроль за документом на протяжении всего периода его существования осуществляет СЭД.

Именно тот факт, что существование электронного документа обеспечивается информационной системой - СЭД, и человек не может непосредственно управлять электронным документом так, как он ранее управлял документом на бумажном носителе, ставит ряд дополнительных вопросов, решение которых необходимо для определения места электронных документов в системе социальных коммуникаций и в том числе признания за электронным документом статуса официального документа и, что самое главное, - возможности использовать электронные документы в качестве доказательства, в т. ч. в суде.

В Рекомендациях Европейской экономической комиссии ООН в отношении функциональной совместимости подписанных цифровых документов подчеркивается, что между цифровыми и бумажными документами много общего, но между ними есть и ряд важных различий, в частности «подписанные бумажные документы, как правило, содержат собственноручную подпись подписанта, тогда как цифровая подпись под электронным документом не имеет графической формы. Обычно только компьютерная программа способна произвести сложные математические расчеты, необходимые для проверки цифровой подписи».

Правовой режим электронной подписи у нас в стране установлен Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», которым (ст. 6) определены условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью. Эти условия различаются в зависимости от того, какой электронной подписью подписан документ, и состоят в следующем:

«1. Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

2. Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи...».

Кроме того, законом (ст. 11) установлен порядок признания квалифицированной электронной подписи, который включает ряд условий, одним из которых является положительный результат проверки принадлежности владельцу квалифицированного сертификата квалифицированной электронной подписи, с помощью которой подписан электронный документ, и подтверждено отсутствие изменений, внесенных в этот документ после его подписания.

Из приведенных положений закона вытекает, что сама возможность использования для подписания электронных документов того или иного вида электронной подписи должна быть установлена нормативными правовыми актами или соглашением сторон (в случае использования неквалифицированной или простой электронной подписи), а при получении электронного документа, подписанного электронной подписью, обязательна процедура проверки, которая должна подтвердить (или не подтвердить) принадлежность владельцу квалифицированного сертификата квалифицированной электронной подписи и отсутствие искажений в подписанном электронном документе.

Правовое регулирование вопросов работы с электронными документами предполагает закрепление в нормативных правовых актах, прежде всего, понятия «электронный документ» и возможности использования электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности, особенно в сфере государственного управления.

Вопросы работы с электронными документами также затрагиваются в нормативных правовых актах, посвященных отдельным предметным сферам правового регулирования: гражданское, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое, налоговое и другое законодательство РФ. Например, в Гражданском кодексе РФ признается принципиальная возможность использования электронных документов и электронно-цифровой подписи в гражданско-правовых отношениях. Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и Гражданский процессуальный кодекс содержат положения, позволяющие рассматривать документы в электронном виде в качестве письменных (вещественных) доказательств. Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за преступления в сфере компьютерной информации: неправомерный доступ к информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ; нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (2002) допускает представление в качестве письменных доказательств документы, подписанные ЭЦП или иным аналогом собственно ручной подписи (ст. 75). Отраслевые кодексы содержат положения, обеспечивающие работу с электронными документами в соответствующих отраслях и сферах: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.

Как видим, применение электронных документов требует законодательного обеспечения их юридической силы, то есть установления порядка их удостоверения (состава и способов оформления реквизитов), а также защиты от искажений в процессе электронного обмена.

В связи с этим в современном законодательстве предпринимаются попытки создания определенных условий для использования в этих целях технологии электронной подписи.

Электронная цифровая подпись – реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе;

Владелец сертификата ключа подписи – физическое лицо, на имя которого Удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи, позволяющим с помощью средств электронной цифровой подписи создавать свою электронную цифровую подпись в электронных документах (подписывать электронные документы);

Сертификат ключа подписи – электронный документ с электронной цифровой подписью уполномоченного лица Удостоверяющего центра, который включает в себя открытый ключ электронной цифровой подписи и который изготавливается Удостоверяющим центром для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи и идентификации владельца сертификата ключа подписи;

Средство электронной цифровой подписи – сертифицированное средство криптографической защиты информации (СКЗИ), обеспечивающее реализацию следующих функций: создание электронной цифровой подписи в электронном документе с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи, подтверждение с использованием открытого ключа электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе, создание закрытых и открытых ключей электронных цифровых подписей.

ЭЦП по своей сущности является кодом, создаваемым с помощью криптографических средств. Благодаря использованию таких средств кодирования ЭЦП достаточно хорошо защищена от подделки и обеспечивает высокий уровень защиты электронного документа от внесения в него искажений и изменений.

При генерации ЭЦП используется математический алгоритм вычисления хэш-функции электронного документа или сообщения. Хэш-функция превращает документ любой длины в конечную, обычно небольшую, последовательность символов, которая прикладывается к оригиналу. В настоящее время термин электронная подпись для данного метода аутентификации целостности документов уже не используют. Чаще применяют термины «слепок», «оттиск», «дайджест» документа. Очень хорошо подходит также термин «электронная печать». Хэш-значение каждого документа уникально. И при внесении малейшего изменения в документ (даже если изменить одну запятую) его хэш-значение изменяется.

Таким образом, получатель документа может с помощью открытого ключа отправителя расшифровать хэш-значение, указанное отправителем, и сравнить его с фактическим хэш-значением полученного документа. Если они совпадают, то это служит гарантией того, что документ был подписан именно владельцем данного закрытого ключа и что в процессе передачи документа в него не вносились изменения ЭЦП представляет собой результат криптографического преобразования. ЭЦП для целей Закона «Об ЭЦП» жестко ориентирована на единственную технологию, разработанную в соответствии с требованиями ГОСТа Р 34.10-2001 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи». По российскому законодательству ЭЦП генерируется посредством асимметричной криптографии. При создании и проверке электронной подписи используются два ключа: открытый и закрытый.

Закрытый ключ электронной цифровой подписи – уникальная последовательность символов, известная владельцу сертификата ключа подписи и предназначенная для создания в электронных документах электронной цифровой подписи;

Открытый ключ электронной цифровой подписи – уникальная последовательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, предназначенная для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе.

Ситуация сейчас такова, что ЭЦП (основной элемент юридически значимого документооборота), при наличии всех регламентирующих документов используется очень своеобразно. Она применяется организациями в общении с партнерами исключительно по двусторонним договорам. Т.е. у вас есть одна ЭЦП для общения с банком. Другая ЭЦП - для общения с торговой площадкой. Третья ЭЦП - для общения с другим банком и т.д.

Стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 устанавливает (раздел 7, пп. 7.2.1-7.2.5), что принципы политики, процедуры и практика управления документами должны обеспечивать создание подлинных документов, обладающих определенными характеристиками, а именно: аутентичность, целостность, достоверность, пригодность для использования.

По ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 документ является аутентичным, если он соответствует установленным правилам, был создан или отправлен лицом, уполномоченным на это, был создан или отправлен в то время, которое обозначено в документе. Достоверным является документ, содержание которого можно считать полным и точным представлением подтверждаемых операций, деятельности или фактов и которому можно доверять в последующих операциях или в последующей деятельности. Целостность документа определяется его полнотой и неизменностью.

Пригодным для использования является документ, который можно найти (имеется в виду - в информационной системе), воспроизвести и интерпретировать. При воспроизведении должны сохраняться связи между документами, фиксирующие последовательность действий, связи с деловой деятельностью или операциями, в которых эти документы были созданы и применялись.

Сформулированные в стандарте требования, которым должны удовлетворять электронные документы, не имеют прямого отношения к юридической силе документа (как мы уже отмечали, для придания юридической силы документ должен быть подписан уполномоченным органом (лицом) установленным видом электронной подписи), но имеют самое непосредственное отношение к юридической значимости электронного документа, поскольку считать юридически значимым можно только тот электронный документ, который является аутентичным, достоверным, целостным и пригодным для использования.

Электронные архивы — относительно новая область, лежащая на стыке ИТ, документооборота, бизнес-процессов и других дисциплин поэтому проблемы теоретического и методологического осмысления пока еще находятся только в стадии осмысления, но не решения.

Компании, присутствующие на рынке электронных архивов, а также их программные продукты, можно условно разделить на две категории:

Компании, разрабатывающие и (или) внедряющие:

- Универсальные электронные архивы (легко могут быть использованы для любого типа документации);

- Систем автоматизации архивного делопроизводства;

- Электронных архивов узкой специализации (предназначенные для хранения только одного вида документов);

Компании, разрабатывающие или внедряющие ПО другого класса, однако позиционирующие его или его модули в качестве электронного архива:

- BI-платформы (программные платформы, предоставляющие функции интеграции, средства предоставления и анализа информации);

- CAD/CAM

- Справочно-правовые системы.

- Системы электронного документооборота (зачастую имеющие модуль Электронный архив/Управление записями).

Неудивительно, что такое обилие программных продуктов на рынке рождает путаницу - что есть электронный архив и чем он отличается от остальных информационных систем? Чаще всего электронный архив путают именно с системой электронного документооборота (СЭД). Хотя все эти системы в чем-то близки, но решают различные задачи, и, соответственно акценты в функциональной и технологической частях систем различны. Обе системы работают с электронными документами, но первый тип отвечает за структуризацию и хранение значимых для бизнеса документов, которые не могут быть изменены, второй - за оперативную работу с ними - от создания и согласования до удаления.

Для того, чтобы разрешить путаницу, был разработан стандарт MoReq - Типовые требования к управлению электронными записями (Model Requirements for the Management of Electronic Records. Отличительные особенности систем электронного архива, в соответствии с ним, выражаются в следующем:

- предотвращение изменений документа;

- строгие правила хранения;

- хранение только финальной версии документа;

- запрещено удаление документов, кроме строго контролируемых ситуаций;

- строго упорядоченная структура документов (классификационная схема);

- можно работать ежедневно, но в первую очередь предназначена для обеспечения защищенного хранения бизнес значимых документов.

Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый – об электронной подписи.

Полноценному использованию электронных документов объективно препятствует явная недостаточность нормативной базы, в первую очередь по следующим вопросам:

Дата добавления: 2014-12-29