Правовое регулирование создания электронного архива 2 страница

1. Не установлен порядок признания юридической силы электронных документов государственными органами и судами.

2. Отсутствует официально признаваемая методика (стандарт) работы с электронными документами, обеспечивающая признание их юридической силы.

3. Отсутствуют методики экспертизы ценности электронных документов, передачи их на архивное хранение, уничтожения электронных документов, работы с грифованными электронными документами.

4. Нет нормативных актов, разрешающих переводить неоперативные документы до истечения срока их хранения на аналоговые и/или электронные носители, одновременно уничтожая бумажные оригиналы.

Альтернативным способом обеспечения подлинности электронных документов является создание надежной системы защиты от несанкционированного доступа к документам за счет разграничения прав доступа на различных уровнях иерархии управленческого аппарата. Эффект может быть усилен применением систем workflow, в которых все технологические операции обработки документов и заключенной в них информации выстраиваются в определенный сетевой график, в котором выполнение работы или наступление события обусловлены выполнением необходимых предшествующих работ или наступлением определенных событий. Эти системы могут сопровождаться использованием сетевых протоколов, в которых автоматически регистрируются все действия с документами.

При применении данного способа может возникнуть проблема юридической силы документов при передаче их на архивное хранение, но в процессе оперативного управления эта проблема не будет существенной, поскольку она должна быть урегулирована организационно-методическими (инструктивными) документами той организации, где система применяется.

В то же время практика применения систем workflow показывает, что создать на их базе полноценную систему делопроизводства, удовлетворяющую отечественным нормативным требованиям, обычно не удается. Главная причина заключается в том, что организации не могут четко соблюдать установленные правила, поэтому невозможно применить все функциональные возможности систем в практической работе. Еще в начале 1990-х годов А.Н. Сокова отмечала наличие двух самостоятельно существующих явлений: управления базой данных и управления базой документов (под «документом» в данном случае понимается законодательно допустимое графическое представление содержания). Существенная разница между ними усматривается не в носителях записи или применяемой технологии, а в первоначальных целях записи и потенциальном использовании. «Данные» обслуживают потребности в информации, а «документы» обеспечивают «свидетельствование», подтверждение в целях доказательства[7].

Не найдя точного определения понятия «электронный документ», мы не находим и определения «электронный архив». Как ни удивительно, термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив — это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». (Под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор».) Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ», «электронная подпись».

Электронный документ — это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.

Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем, переданное по факсу сообщение электронным документом не является.

Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа.

Во исполнение Федерального закона РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Правительством РФ утверждены «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (М., 2009). Правила учитывают то обстоятельство, что почти все федеральные органы имеют автоматизированные системы управления документами и, соответственно, бурно растет объем электронных документов. Правила определяют электронный документ как равнозначный документу на бумажном носителе, если при документировании соблюдается установленный порядок его оформления. Таким образом, наблюдается попытка в очередной раз придать электронному документу официальный правовой статус.

Однако до настоящего времени не решен ряд вопросов, связанных с технологией формирования дел, содержащих электронные документы, обеспечением защиты электронных документов от несанкционированного доступа и уничтожения, проведения экспертизы их ценности, уничтожения электронных документов и другие.

Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения, содержит положение о том, что срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях.

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 содержат определенные положения, касающиеся фондирования, учета и сохранности электронных архивных документов.

«Основные правила работы архивов организаций» содержат некоторые рекомендации о порядке работы архивов с электронными документами. Однако, в связи с принятием новых правил работы государственных архивов, идет пересмотр содержания правил работы архивов организаций. Предстоит еще более четко регламентировать вопросы, связанные с комплектованием архивов электронными документами, их описанием, учетом, обеспечением сохранности и т.д.

Как уже отмечалось, использование в Российской Федерации электронной цифровой подписи сегодня регламентировано соответствующими правовыми актами.

К ним относятся следующие акты: Федеральный закон Российской Федерации № 65-ФЗ от 6 апреля 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электронной подписи». Согласно 108-ФЗ от 13.07.2012 года 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» будет признан утратившим силу только с 1 июля 2013 года. Для идентификации субъектов информационного обмена были созданы удостоверяющие центры, выдающие сертификаты ключа подписи. Федеральным законом предусмотрены новые виды электронной подписи: простая электронная подпись и усиленная электронная подпись, в том числе, неквалифицированная и квалифицированная электронная подпись.

Указ Президента РФ № 1060 от 25 августа 2010 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере информационных технологий».

Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2011 г. № 976 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в сфере использования электронной подписи».

Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 852 «Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг». Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных муниципальных услуг». Постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012г. №111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи». Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 г. № 313 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)».

Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1214-р от 12 июля 2011 г. «Об утверждении прилагаемого плана подготовки правовых актов в целях реализации федеральных законов «Об электронной подписи» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электронной подписи».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 108 от 13 апреля 2012 г. «Об обеспечении осуществления Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации функции головного удостоверяющего центра в отношении аккредитованных удостоверяющих центров». Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 360 от 28 декабря 2011 г. «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной услуги по подтверждению подлинности электронных цифровых подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров в выданных ими сертификатах ключей подписей».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Административного регламента предоставления Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной услуги по организации ведения единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров, обеспечению доступа к нему и к реестру сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти, физических лиц и организаций».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 320 от 23 ноября 2011 г. «Об аккредитации удостоверяющих центров». Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 250 от 5 октября 2011 г. «Об утверждении порядка формирования и ведения реестров квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи, а также предоставления информации из таких реестров».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 242 от 29 сентября 2011г. «Об утверждении порядка передачи реестров квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи и иной информации в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере использования электронной подписи в случае прекращения деятельности аккредитованного удостоверяющего центра».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 17 от 30 января 2010 г. «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по информационным технологиям государственной функции по организации ведения единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти, а также по обеспечению доступа к ним граждан, организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 92 от 10 июля 2009 г. «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по информационным технологиям государственной услуги по подтверждению подлинности электронных цифровых подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров в выданных ими сертификатах ключей подписей».

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 41 от 23 марта 2009 г. «Об утверждении Требований к технологиям, форматам, протоколам информационного взаимодействия, унифицированным программно-техническим средствам подсистемы удостоверяющих центров общероссийского государственного информационного центра».

Приказ Министерства информационных технологий и связи РФ № 32 от 11 марта 2008 г. «Об утверждении Положения об общероссийском государственном информационном центре». Приказ Минфина РФ от 25 апреля 2011 г. № 50н «Об утверждении Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи». Приказ ФСФР России от 25 марта 2010 г. № 10-21/пз-н (ред. от 19.07.2012) «Об утверждении Порядка организации электронного документооборота при представлении электронных документов с электронной подписью в Федеральную службу по финансовым рынкам».

Приказ ФСС РФ от 12.02.2010г. №19 (ред. от 25.04.2012) «О внедрении защищенного обмена документами в электронном виде с применением электронной цифровой подписи для целей обязательного социального страхования».

Приказ ФСБ РФ от 27.12.2011 г. № 796 «Об утверждении Требований к средствам электронной подписи и Требований к средствам удостоверяющего центра».

Приказ ФСБ РФ от 27.12.2011 г. № 795 «Об утверждении Требований к форме квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи».

Кроме того, концепция федерального законодательства об электронной подписи уже не вполне учитывает современные подходы к регулированию электронных подписей в иностранном и международном праве, в том числе праве Европейского Союза. В пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об электронной подписи» отмечались недостатки ФЗ «Об ЭЦП». Среди главных - противоречия со сложившейся мировой практикой, не соответствие основным принципам, реализуемым в иностранном законодательстве и международном праве при осуществлении правового регулирования электронных подписей.

Достоинством нового закона объявлялось, в том числе, соответствие международно-правовым нормам. Известно, что при его разработке использовались положения рамочного регулирования электронных подписей (Директива 1999/93/ EC).

Прошло время, и в настоящий момент роль международно-правовых норм и необходимость гармонизации данного законодательства многократно усилилась. Ставятся правовые задачи трансграничного использования электронной подписи и создания единого пространства доверия, а также правовые конструкции сервисов доверия и соответственно, актуален пересмотр рамочного регулирования электронных подписей (Директива 1999/93/ EC).

В 2010 году, Президент РФ подписал ряд законов, кардинально меняющих ситуацию с электронными документами в России. Прежде всего, это федеральные законы:

- от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

- от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

- от 27.07.2010 г.№ 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации»;

- от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования».

Наверное, самым богатым на новации стал Федеральный закон № 227, вносящий изменения в 26 законов, в частности в законы:

- от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В законодательство введено понятие «электронный документ», следовательно, в ближайшее время предстоит дать ответ на вопрос, чем «электронное сообщение» отличается от «электронного документа», хотя обмен и теми, и другими признается законодательством как обмен документами.

Отношения, возникающие в информационной сфере при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; при применении информационных технологий и обеспечении защиты информации, комплексно регулирует Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Закон определяет термин «информация» как «сведения (сообщения, данные), независимо от формы их представления». Документированная информация трактуется - как зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или, в установленных законодательством Российской Федерации случаях, ее материальный носитель. К недостаткам закона можно также отнести и тот факт, что он не содержит норм, касающихся электронных документов. Закон оперирует термином «электронный документ», но без его четкой дефиниции. Вместо этого термина в тексте закона фигурирует понятие так называемого «электронного сообщения». Однако следует обратить внимание и на весьма полезные нормы этого раздела закона, касающиеся единых правил делопроизводства и документооборота, устанавливаемых правительством Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти. Закон устанавливает обязательность этих правил и для иных государственных органов, а также для органов местного самоуправления.

- от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Согласие на обработку персональных данных можно будет получать и в электронном виде;

- от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Ответы на обращения граждан государственные органы теперь смогут направлять электронным образом, а не только обычной почтой;

- от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Доступ к архивным документам и научно-справочному аппарату архивов будет предоставляться не только в читальных залах самих архивов, но и через Интернет;

- от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Изменения затронули порядок ведения двух из трех наиболее важных единых государственных реестров: Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Принятые изменения помимо прочего уравнивают в правах бумажные и электронные документы, которые будут представляться в налоговые органы при государственной регистрации;

- от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Регламентировано осуществление лицензирования в электронной форме, а также возможность формирования лицензионного дела в государственном органе в форме электронного документа;

- от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Предусмотрена возможность подачи заявления и фотографии для оформление заграничного паспорта в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая Интернет, в т.ч. через единый портал государственных и муниципальных услуг;

- 8 законов, регулирующих пенсионное обеспечение в Российской Федерации[8]. Изменения касаются возможности не только взаимодействия граждан с пенсионными фондами в электронном виде, но и использования электронных документов для подтверждения трудового стажа при назначении пенсии.

Электронный архив – это качественно новый уровень использования информации, в том числе и документальной информации, он кардинально повышает эффективность ее использования. Это достигается за счет встроенных информационных поисковых систем и ряда других преимуществ (возможность многопользовательского режима, обеспечение удаленного доступа к информации и т.д.).

При этом использование и архивное хранение документов с ЭЦП может натолкнуться на следующие проблемы (сказанное не относится к документам с незначительными сроками хранения, для которых процедура их аутентификации с помощью ЭЦП уже достаточно отлажена и во многих случаях не требует дополнительного дублирования документа на бумаге):

1. Специфика электронных документов изначально заключается в невозможности прочесть их без применения соответствующего комплекта программно-технических средств. В случае же использования ЭЦП появляется дополнительная зависимость – уже от программного обеспечения, реализующего цифровую подпись.

2. Информационные технологии, в прямой зависимости от которых находятся электронные документы, имеют необратимую тенденцию устаревать. В этой связи велика опасность утраты доступа к документам, когда при наличии физического носителя информации из-за отсутствия необходимой техники и программного обеспечения электронную запись будет невозможно прочесть. Сохраняя же «подлинники», архив неминуемо и очень быстро превратится в музей устаревшей техники. Таким образом, основной методикой сохранения электронных документов должно стать их упреждающее копирование в современной программно-аппаратной среде. Необходимо определить сроки, по истечении которых документы должны проходить процедуру копирования/обновления, и разработать технические и технологические решения.

3. Сетевой администратор, вероятнее всего, не будет иметь права доступа к данным с ЭЦП. Для сохранения общих принципов архивирования работу следует организовать таким образом, чтобы сами данные оставались недоступными, но вся сопутствующая информация была такой же, как и для обычных данных. Тогда процедура ведения документов с ЭЦП в архиве будет аналогичной ведению обычных документов.

4. Проблема «миграции» требует также обеспечения возможности проверки ЭЦП и ее возобновления («переподписания») в случаях, когда для долгосрочной сохранности документов потребуется конвертировать их в другой формат.

5. В случае утери ключа, удостоверяющего подлинность, можно утратить возможность прочесть содержание или подвергнуть сомнению аутентичность документа.

6. Ключи имеют ограниченный срок службы.

Технологические возможности электронного документа, несомненно шире и это накладывает дополнительные требования к обеспечению государственных стандартов по документообороту, требует существенного изменения архивной практики. В связи с этим следует ожидать развития как минимум двух версий архивов – одна версия будет ориентирована на ведомственное потребление и будет основана на хранении СD-дисков, другая будет ориентироваться на внешнее потребление и основываться на использовании Интернет или Интранет. Вторая версия архива более перспективна, архивы на СD-дисках временное явление, ее можно воспринимать как первый этап построения электронных архивов. Конечно в зависимости от того закрытая или открытая информация хранится в архиве разделение архивов пройдет по той же схеме, что и бумажные архивы, то есть они разделятся на электронные архивы для Интернет и электронные архивы для Интранет. Это не случайность. Виртуальный мир будет развиваться по тем же базовым законам, по которым развивается и наш материальный мир.

Дата добавления: 2014-12-29