Лекция № 5

2) По субъекту, принимающему правовой акт:

- принимаемые на сходе граждан или на референдуме, то есть местным населением непосредственно

- принимаемые органами и должностными лицами органов местного самоуправления

*Акты представительного органа местного самоуправления. Что касается нормативных актов, это как правило решения, но в принципе и ненормативные акты могут в такой форме создаваться, форма этих актов – полностью в ведении местного самоуправления и устанавливается в Уставе местного образования. Пример такого акта, принятого представительным органом местного самоуправления – это местный бюджет или решение о регламенте работы представительного органа.

*Акты принимаемые главой муниципального образования. Говорить о том, что глава принимает большое количество актов, не приходится, в основном он принимает акты на основании и во исполнение актов представительного органа. Если Устав муниципального образования содержит отсылку к каким-то актам главы,которые должны регулировать вопрос – то принимается такой акт. Есть ст.74.1 – удаление в отставку главы МО, и там, в качестве основания для отправления в отставку, содержится - неисполнение главой своих обязанностей в течение 3-х месяцев и в том числе в круг обязанностей входит издание актов, а так как издавать то ему особо нечего – встает вопрос о правомерности такого основания для отставки.

*Акты принятые председателем представительного органа местного самоуправления(он может совпадать в лицах с главой муниципального образования, а может и не совпадать,когда глава муниципального образования является главой местной администрации).

* Акты иных органов местного самоуправления

Что касается последней подгруппы – то предмет и форма таких правовых актов не урегулирована, как правило, законодательством. На деле – речь идет о первичном, основном регулировании. Ничто кроме Устава МО этот вопрос, как правило, не регулирует.

3) По юридическому действию:

-МПА внешне-властного действия

-МПА – внутриорганизационные (примеры таких актов: решение о статусе комитетов, комиссии и иных органов в рамках представительного органа местного самоуправления; наложение вето со стороны главы МО на муниципальный правовой акт). Регламент – скорее внутриорганизационный,хотя и затрагивает других субъектов.

4) По юридической силе

- Устав муниципального образования

- Правовые акты в виде решений, принятых на референдуме или сходе граждан. Нельзя не отметить специфику той ситуации, когда и устав небольших населенных пунктов может быть принят на сходе граждан. В связи с этим возникает определенное пересечение. Здесь понятно, что устав в данном контексте будет иметь высшую юридическую силу, при таком пересечении. А вот что у нас происходит в ситуации, когда стандартное, условно говоря, поселение, с представительным органом, который населением сформирован – состоялся референдум и как оно будет соотносится по юридической силе с уставом МО. На сегодняшний день, все таки, в литературе предполагается, что устав имеет большую юридическую силу, чем решения принятые на референдуме. Первое: сам ФЗ № 131 – сам в своем тексте выводит устав на первое место, второй момент: у нас устав нельзя принять на референдуме, то есть предполагается, что референдум регулирует те вопросы, которые не урегулированы уставом и это не та форма, посредством которой можно принять акт высшей юридической силы. Предполагается, что устав направлен на регулирование наиболее важных вопросов МО, это основа муниципально-правового регулирования в системе муниципально-правовых актов. Решения же принятые на референдуме – это решения по конкретному вопросу, который не должен носить всеобъемлющий характер. В свою очередь Устав – это акт, который осуществляет комплексное правовое регулирование, в том числе и по вопросам,которые не урегулированы ни федеральным, ни региональным законодательством.

- Акты Представительного органа, которые он принимает в пределах своей компетенции

- Акты Главы муниципального образования

- Акты Главы местной администрации

- Акты иных органов МО

5) Неоднородны МПВ и по своему порядку вступления в силу:

- самый сложный порядок для вступления в силу – это Устав МО и акты, вносящие изменения в Устав. Для того, чтобы данные акты вступили в силу – нужно чтобы они прошли государственную регистрацию и были опубликованы или обнародованы. На сегодня – установлена обязанность Главы МО обнародовать Устав и внесенные изменения в него в течение 7 дней с момента получения его с государственной регистрацией из Минюста. Это должно предотвратить ситуацию, когда Устав не публикуется оперативно после регистрации.

- Далее по сложности идут акты, затрагивающие права и свободы гражданина – вступают в силу только после их опубликования.

- Специфика вступления в силу МПА, касающихся налоговых отношений – эта специфика устанавливается НК РФ

- МПА, которые вступают в силу в порядке, предусмотренном Уставом МО – это основной массив МПА.

- МПА, которые вступают в силу по истечении полномочий органа местного самоуправления: 1) решение представительного органа о изменении структуры органов местного самоуправления. То есть, например, была выбрана модель «сильный мэр – слабый совет»,условно говоря, когда глава МО избирался населением непосредственно – тут происходят изменения – и модель меняется на «Совет – управляющий» - то есть выборы Главы – не проводятся, проводятся выборы представительного органа МО и из состава этого органа избирается Глава – так вот эта вся ситуация вступит в силу, когда истекут полномочия избранного населением Главы МО. Исключение составляет создание контрольного органа – МПА о создании контрольного органа вступает в силу в порядке, предусмотренном Уставом МО. 2) когда МПА изменяет срок полномочий, или список полномочий, или порядок избрания.

Условия вступления МПА в силу – это опубликование (обнародование) - нужно задаться вопросом тождественны ли категории обнародование и опубликование. Вообще – то нет. Обнародование - значительно более широкая категория,чем опубликование.Когда мы говорим об опубликования - предполагается, что акт выйдет в свет в форме печатного издания. Обнародования включает в себя и иные,кроме печатных, способы. Как можно обнародовать Устав МО в новой редакции – можно зачитать его на площади? Положим, выбрали, как форму – опубликования, однако ФЗ № 131 – не содержит никаких требований к изданию,в которых необходимо опубликовать МПА, в том числе и Устав. Так что это может быть и издание тиражом 10 экземпляров, выходящее раз в пять лет. Вообще, исходя из ФЗ «О СМИ» можно сформировать ряд требований к такому печатному изданию: 1) периодичность выхода в свет – хотя бы с такой периодичностью, как собирается представительный орган МО; 2) территория распространения печатного издания – чтобы оно распространялось во всех районах МО; 3) способ распространения печатного издания – печатное издание должно распространятся таким образом, чтобы оно было доступно широкому кругу лиц – бесплатное распространение, к примеру, или обязательная рассылка.

Регистр муниципальных нормативно-правовых актов

Уже было сказано, о том, что не нужно путать регистр с реестром. Есть у нас реестр уставов, есть реестр муниципальных образований, а есть регистр муниципальных правовых актов. Это институт относительно новый и цель этого института – 1) собрание всего муниципального правотворчества. Почему такая цель была поставлена? Каков объем актов в городе по соотношению с региональным и федеральным нормотворчеством? - Их объем втроем превышает все вышеперечисленное. Соответственно вопрос о законности всего этого массива актов стоит с 1993 года. И введение регистра – это попытка изменить эту ситуацию, то есть для начала собрать эти акты, сделать их доступными для ознакомления. Другая цель – 2)это обеспечения соответствия этих муниципальных актов законодательству РФ и субъектов РФ.

Регистр МПА включает в себя два уровня:

1. федеральный регистр

2. регистры муниципальных нормативно-правовых актов субъекта РФ.

И вот все эти регистры субъектов РФ входят в состав федерального регистра. То есть с одной стороны регистры субъектов – самостоятельны, но с другой – они входят в состав федерального регистра. Мы будем рассматривать регистр СПб.

Природа федерального регистра – МПА собираются на федеральном уровне, цель этого регитсра – отслеживание ситуации с муниципальным правотворчеством, с одной стороны, и с другой стороны – федеральный регистр – это форма координации между органами государственной власти и местной. Федеральный регистр может рассматриваться как форма государственной поддержки местного самоуправления. Почему именно такая трактовка? Потому, что в том числе и информационное взаимодействие упоминается в Указе Президента от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений политики в области развития местного самоуправления в РФ», в данном контексте государство берет на себя обязательство по созданию, в том числе и информационных ресурсов для развития муниципальной власти. И в данном контексте благодаря этому регистру муниципальная власть получает возможность доступа к информации. Итак, в чем заключается государственная поддержка: в любом муниципалитете вы можете посмотреть опыт других муниципальных образований. Помимо муниципальных нормативно правовых актов(подчеркивается – нормативных! Так как ненормативные акты в реестр не включаются), можно также посмотреть все сопутствующие к нему акты – будь то, прокурорский протест на этот акт, или решение суда, которое касается этого акта.

Для примера мы взяли регистр муниципальных правовых актов СПб. Занимается его ведением в СПб юридический комитет администрации губернатора СПб. Федеральный регистр, кстати, находится в ведении Минюста. В СПб помимо включения в регистр муниципальных правовых актов и сопутствующих к ним материалов, в отношении муниципальных правовых, включаемых в регистр, проводится юридическая экспертиза на предмет их соответствия законодательству. Это уже интересно, так как методика ведения федерального регистра ни о какой юридической экспертизе нам не говорит. То есть для того,что бы быть включенным в федеральный регистр акт не должен проходить экспертизу. В СПб по результатам экспертизы в случае выявления нарушений федерального и регионального законодательства муниципалитету направляется предложение об устранении допущенных нарушений. ФЗ № 131 в ст.143.3, которая также упоминает регистр МПА – также о такой экспертизе не говорит. И здесь возникает вопрос – мог ли СПб установить требование такой экспертизы МПА? Мог ли субъект такое правило ввести ли не мог? Правомерны ли действия субъекта РФ на предмет установления в рамках механизма ведения регистра МПА обязательности проведения юридической экспертизы и установления меры последующего реагирования на выявленные нарушения? Можно ли откуда-нибудь вывести это полномочие субъекта?

Точка зрения: можно сказать, что такие действия проводимые субъектом - это контроль, причем контроль в форме надзора. А контрольные полномочия должны быть прямо поименованы в ФЗ, чего в данном случае нет. Почему в форме надзора – потому, что направляется предложение устранить нарушение и каких-то мер у исполнительной власти субъекта, помимо предложения у него нет. И дабы реализовать это предложение, если муниципалитет с ним не согласиться, субъект должен обратиться в суд или обратится в прокуратуру. Проще сразу в суд.

В силу ст.72 установление общих принципов относится к сфере регулирования совместного ведения РФ и субъекта, соответственно, регулирование, которое осуществляет субъект оно не должно противоречить федеральному. И вот с этого момента вопрос – противоречит ли такое регулирование субъекта федеральному? Нет,потому,что установление дополнительной процедуры не во всех случаях можно рассматривать, как противоречие. Для того, чтобы установить: есть противоречие или нет мы должны установить общий посыл, общий смысл самой процедуры внесения актов в регистр. Если сам регистр преследует как минимум две цели – то есть помимо обобщения, также преследует цель поддержания законности на уровне муниципальных правовых актов, то с этой точки зрения, мы должны смотреть – вот эта, установленная субъектом процедура – она соответствует этой цели или нет. В данном случае такого несоответствия этой цели нет. Кроме того, ст. 43.3 ФЗ № 131 – отдает на откуп субъекта РФ правовое регулирование ведения регистра, и, причем, никак содержательно не раскрывается эта норма – то есть полная дискреция отдается субъекту РФ.

Деятельность со стороны субъектов РФ напоминает деятельность другого органа, всем известного – Прокуратуры. Возникает ли здесь иерархия – нет,та как нет принуждения непосредственного со стороны субъекта, и муниципальный акт при направлении такого предложения – продолжает действовать то есть права муниципалитета не нарушаются.

*Есть курское дело, которое обосновывает данное полномочие субъекта. Постановление КС от 2000 г. № 15-П. В принципе наличие самого контроля проистекает из совместного ведения и из того, что обязанность по поддержанию законности – это обязанность всех органов публичной власти, в том числе и ОГВ субъекта РФ. Поэтому контроль – это даже не право субъекта, а их обязанность.

Последствия не соответствия муниципального акта экспертизе: такой муниципальный акт продолжает действовать,но не включается в регистр. Однако, в регистр включается его экспертиза, чтобы все могли увидеть, что к данному акту есть претензии и какие.

*Устав, как известно – это нормативный акт, а в регистр включаются все нормативные акты. И вот получается, что при внесении в регистр, уже прошедший государственную регистрацию в Минюсте устав, снова проверяется на законность. В связи с этим возникают вопросы: получается двойная проверка – два раза подвергается надзору один и тот же НПА – насколько это правомерно? И второй вопрос – а если при внесении в регистр были выявлены нарушения, – какие полномочия есть у органа, который ведет регистр в данной ситуации? Единственный вариант – обратится в прокуратуру.

Итог: правовая природа регистра субъекта (по этому моменту есть коллизия, которая выходила на экзамен) – она различна. И в некоторых субъектах, когда нет экспертизы, она носит чисто координационный характер, а других субъектах, где есть экспертиза, которая влечет последствия в виде направления предложений о приведении в соответствие – она носит характер контроля, в форме надзора.

Дата добавления: 2015-05-31