Тема 3. Территориальные основы местного самоуправления

Лекция № 6

Правовая природа Устава

Устав – это многоаспектный акт, можно выделить разные характеристики его правовой природы: - это специфический акт, но подзаконного характера. Предмет его правового регулирования в значительной степени тоже носит подзаконный характер, однако есть исключения из этой ситуации, когда устав осуществляет первичное регулирование – то есть регулирует вопросы,которые ни федеральным, ни региональным законодательством не регулируются.

-он носит учредительный характер. Устав определяет основополагающие для МО моменты, в нем отражаются те признаки, которые делают муниципалитет муниципалитетом, так, именно устав говорит о структуре органов местного самоуправления. Уставу должны соответствовать все МПА.

- прямое действие. Имеется возможность прямо апеллировать к уставу при его противоречии с другими МПА

Предметом правового регулирования устава являются две категории:

1) первичное уставное регулирование (пример: иные формы народовластия,не поименованные в законе.

2) вторичное правовое регулирование (устав, он либо дублирует нормы федерального законодательства

Далее идут примеры из презентации,которая пока еще не выложена. (переслушать потом и записать).

Специфика порядка принятия – чтобы проект был представлен для всеобщего обсуждении, должны быть публичные слушания, население в рамках процедуры принятия Устава не может быть полностью отключено – то есть в порядке принятие присутствуют и элементы непосредственной демократии. Порядок принятия завершает регистрация, основания для отказа в гос. регистрации только одно – если он не соответствует законодательству, ну и процедурный момент – если не предоставлены нужные для регистрации документы. К примеру, Минюст не вправе отказать в регистрации на основании того, что документы предоставлены для регистрации устава не вовремя. Это своего рода гарантия от злоупотребления со стороны регистрирующего органа и гарантия правотворческой автономии местного самоуправления – то есть проверяется только законность, нельзя муниципалам запретить регулировать иные формы народовластия, к примеру.

В слайдах – предлагается задача, она есть еще в программе по муниципальному праву - в теме муниципально-правовые акты (Решается она дома – обсуждаться будет на следующей лекции).

Муниципальные образования

МО в РФ подразделяются на типы и уровни.

Термин уровень в ФЗ № 131 – не упомянут, в оборот он вошел благодаря КС РФ, который использует его в своих позициях. Исходя из позиций КС: уровень местного самоуправления характеризует территориальную структуру организации местного самоуправления, причем, характеризует по объему охвата пространственной сферы реализации права местного сообщества, на местное самоуправление. То есть, условно говоря, на какую территорию распространяется право на организацию местного самоуправления, распространяется власть местного сообщества. Уровень возникает исходя:1) из объема полномочий, которые закреплены за МО; 2) второй критерий – это место МО в системе местного самоуправления, с точки зрения той же приближенности к местному населению. Поселения – более приближены, муниципальные районы – более отдалены.

По типу муниципальных образований – это те разновидности муниципалитетов, которые поименованы в ФЗ № 131: это поселения (городские и сельские), муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. В чем специфика – городские и сельские поселения и муниципальные районы – представляют собой первый и второй уровень организации муниципальной власти, городской округ выбивается из этого деления – он в себе эти уровни сочетает.

До реформы 2003 г. муниципалитетов было вдвое меньше. Затем их количество возросло в геометрической прогрессии (до 20 тысяч), сейчас прогноз на уменьшение количества муниципальных образований.

Разграничение полномочий между РФ и субъектами РФ в сфере регулирования муниципально-территориального устройства.

На федеральном уровне предусматривается:

– единый порядок наделения территорий статусом муниципального образования. Для того, чтобы статус МО получал населенный пункт, который обладает определенными общими признаками, и чтобы таким статусом не наделялась территория, которая не способна по объективным причинам к тому, чтобы на ней реализовывался статус МО и право на местное самоуправление;

- порядок установления и изменения их границ;

- порядок создания, преобразования, упразднения;

Последние два пункта тесно связаны с правом граждан на местное самоуправление, оно также ярко проявляется и в рамках территориальной основы. Потому, что муниципальная власть она функционирует в рамках территории, поэтому все преобразования связанные с территорией так или иначе влияют на права местного сообщества на местное самоуправление.

Уровень субъекта РФ:

- нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик (например, наделение статусом, установление и изменение границ МО). Именно субъект выбирает, что в рамках него будет муниципальный район, что поселение, что городской округ. Установление границ производится субъектом РФ – по факту, само изменение границ,по факту, тоже делает субъект.

Возникает вопрос - каково соотношение административно-территориального и муниципально-территориального деления? Пример административно-территориального деления по СПб: это 18 административных районов, то есть, это деление территории, исходя из необходимости эффективной реализации на ней государственной власти. Муниципально-территориальное деление – это другая категория, базовый принцип для нее – это поселенческий принцип. Поселенческий принцип – означает, что при формировании МО учитывается объективное расселение населения, то есть у нас государством признается местное сообщество, как субъект осуществления права на местное самоуправление. Исходя из признания местного сообщества – на базе территории населения возникает муниципальное образование. Муниципально-территориальное деление может не совпадать с административно-территориальным делением. Муниципально-территориальное деление не может быть произвольным, с той точки зрения, что субъект не может сформировать муниципально-территориальное деление сугубо по своему усмотрению, проигнорировав поселенческий принцип. Однако, такое деление может и совпадать. *Нужно помнить следующее: административно- территориальное деление субъекта – это ведение субъекта РФ, а муниципально-территориальное деление – это совместное ведение. В этом огромная разница! Соответственно, цели этих форм территориального деления существенно различаются.

Регулирование порядка выявления и учета мнения населения на уровне субъекта РФ

Учет мнения населения – это реализация права местного населения на местное самоуправления в рамках территориальной основы, а регулирование прав граждан – это исключительное федерально ведение по 71 статье Конституции РФ, в совместном ведении у нас – защита прав граждан. А у нас происходит то, что на уровне субъекта, в том числе осуществляется такое регулирование порядка выявления и учета мнения населения. В СПб, именно город Санкт-Петербург решает в какой форме будет выявлено мнение местного населения при проведении того или иного территориального преобразования в СПб, и более того, закон ничего не говорит о формах выявления мнения населения при территориальных преобразованиях.

Виды муниципально-территориальных преобразований

Такие преобразования понимаются в широком и узком смысле:

В широком смысле – это все изменения, связанные с территориальной основой, в том числе и с определением статуса МО, с изменением его границ, с созданием, упразднением и т.д.

В узком смысле – здесь речь уже только о некоторых изменениях, которые происходят с муниципальными образованиями, это: объединение, разделение и изменение статуса.

1. Упразднение поселений

Упразднение поселений (на примере) – прекращение существования сельского поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях в связи с уменьшением численности населения менее 100 человек (преобразование поселения в межселенную территорию)

Что значит прекращение существования? Прекращение существования – это значит, в данном контексте, что данное муниципальное образование прекращает быть субъектом права, утрачивает свою видовую категорию (городского округа, поселения и пр.), свои границы, свое наименование,ликвидируются органы местного самоуправления, действие муниципально-правовых актов прекращается.

То есть в данном контексте, происходит ситуация,когда муниципальное образование становится межселенной территорией. Эта территория, на которой раньше было муниципальное образование не может оставаться без управления, поэтому она будет входить в состав муниципального района. То есть, что происходит в результате упразднения: муниципальное образование перестает существовать, нового муниципального образования на его месте не создается, юрисдикция другого муниципального образования такого же уровня на эту территорию не распространяется. То есть, упразднилось поселение - оно стало межселенной территорией и она стала входить в состав муниципального района, к другому поселению эта территория не отходит.

Каким должно быть поселение, чтобы его можно было упразднить:

- помимо низкой плотности

- может находиться в труднодоступной местности. А что это такое труднодоступная местность? ФЗ № 131 - ничего не говорит по этому поводу. Единственное, где такая категория возникает – это избирательное законодательство. Кто определяет эти местности? Субъект РФ в своем правовом акте. И они должны быть определены до дня официального опубликования решения о назначении выборов, то есть только в привязке к ФЗ № 64 расшифровывается это определение труднодоступности местности. А если такой акт, определяющий эти местности не издан субъектом,или в промежутке между выборами такой акт прекратил свое действие – как тогда упразднить поселение? Весьма проблематично его упразднить.

Решение об упразднении должно быть принято на сходе граждан. В чем здесь проблема? А в том, что упразднять может понадобиться не только сельские поселения, но и городские, и эта ситуация - не редкость. И, исходя из 131 – ФЗ, мы такое поселение упразднить не можем, так как это поселение городское, а упразднено может быть только сельское.

Насчет численности – в законе написано – «менее 100 жителей». У нас местное самоуправление оно связано с местным сообществом, безусловно, и связано с реальной возможностью сообщества решать местные дела – а эта категория отсылает нас к избирательному законодательству,и представляется, что этот критерий некорректен. Из этих 100 человек – может быть,условно, 3,5 избирателя, так как способность осуществлять выбор у нас по достижении 18 лет признается. Поэтому было бы логично увязывать не просто с численностью населения, а с количеством избирателей.

2. Создание вновь образованных поселений

Что касается инициативы- то круг субъектов довольно большой. Почему здесь всплывают ОГВ, да еще и федерального уровня? Так как далеко не все муниципалитеты формируются по поселенческому принципу, есть специфические муниципальные образования, например ЗАТО – в связи с этим и возникают ОГВ РФ. Представляется, что в данном случае необходимо в отношении некоторых муниципалитетов выделять их целевую нагрузку по сравнению с другими муниципалитетами и возникают такие муниципалитеты, которые далеки от местного сообщества.

Можно выделить три способа образования поселения на сегодня:

1) Выделение населенных пунктов из соответствующих муниципальных образований и на их основе создание нового муниципалитета. При этом муниципальное образование – это не обязательно один населенный пункт, в частности сельское поселение может состоять из нескольких сел – и каждое село будет населенным пунктом. То есть, ни каждое муниципальное образование – населенный пункт, не каждое муниципальное образование состоит из одного населенного пункта.

2) Объединение существующих муниципалитетов в новый муниципалитет

3) Преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом,например, объединение несколько городских поселений в городской округ.

Большинство процедур преобразования, кроме, разве что упразднения, связаны с изменением границ. Нужно обратить внимание на понятия: установление и изменение границ. Первое характерно – для создания муниципалитета, в первую очередь, а вот изменение границ связано с уже существующими муниципалитетами.

Дата добавления: 2015-05-31