Спред между кредитной и учетной ставками в отдельных странах, 2013 г

Источник: IMF IFS Database.

Важным фактором доверия выступает устойчивость национальной валюты. В этом отношении 2014 г. был крайне тяжелым для рубля, который оказался под давлением двух мощных внешних факторов - обострения геополитической ситуации и динамики цены на нефть.

Не только процентная ставка (доступность денег) служит важным фактором денежной политики, влияющим на экономический рост. Не менее значимо доверие к национальной валюте. В условиях сочетания санкций и падающей цены на нефть рубль оказался одной из наиболее неустойчивых валют, что резко отличает нынешнюю ситуацию от 2008 - 2009 гг. Теперь проблемой становится не обменный курс как таковой, а его стабильность на новом равновесном уровне.

Российские власти в 2014 г. неоднократно отвергали возможность ввести валютный контроль, но было бы неправильно полностью исключать этот инструмент из арсенала денежной политики. Могут возникнуть об-

стр. 32

стоятельства, при которых введение элементов валютного контроля будет целесообразным, и в этой ситуации важно учесть ограничения, о которых говорилось в первом разделе настоящей статьи¹.

С точки зрения денежной политики ключевой задачей предстоящего периода становится подавление инфляции. Двузначная инфляция и порождаемые ею высокие номинальные процентные ставки сегодня стали главными макроэкономическими препятствиями для экономического роста. Необходимо последовательно подавить инфляцию до целевых 4% за ближайшие 3 года. Это непростая, но решаемая задача. При всех бюджетных проблемах, создаваемых невысокими ценами на нефть (если реализуется такой сценарий), появляется возможность выйти из ловушки "голландской болезни", что существенно упрощает проведение дезинфляции.

Последовательная дезинфляция является естественной основой для понижения процентных ставок и повышения инвестиционной активности в стране, а также для обеспечения социальной стабильности. Конечно, и с высокой инфляцией можно жить и даже расти. Однако этот аргумент сродни тому, что и на пожаре можно какое-то время просуществовать, и уж точно не замерзнуть.

Ситуация в этой области складывается политически непросто, существует риск начала "инфляционной спирали". Как и в 1990-е годы, сейчас опять налицо формирование мощного проинфляционного блока. Как и тогда, в сохранении высокой инфляции заинтересованы три влиятельные силы: банки, для которых инфляция дает дополнительные возможности решения проблем устойчивости; торговля, поскольку инфляция благоприятствует отраслям с коротким сроком оборачиваемости капитала; неэффективные предприятия, для которых дешевые деньги дают возможность избежать неизбежной в другом случае смены менеджмента и собственников.

Однако проведение уже сейчас курса на дезинфляцию было бы выгодно как действующей власти, так и большинству общества - рядовому бизнесу и гражданам. Приверженность к достижению целевого показателя в 4% инфляции, например, к 2018 г. была бы очень важна в политическом, экономическом и социальном отношениях. В политическом, поскольку это был бы важнейший аргумент на президентских выборах. Экономически - потому что решение этой задачи позволило бы бизнесу (если власть убедит его в серьезности своих намерений) строить планы, прежде всего инвестиционные. В социальном - поскольку это стало бы фактором недопущения роста социальной напряженности, который всегда сопровождает высокую инфляцию.

¹ Jeanne O. Putin Has One Weapon to Protect the Rouble - He Must Use It Wisely. The Financial Times. December 23, 2014.

стр. 33

Решительная дезинфляция в настоящее время не только необходима, но и возможна. При сохранении примерно нынешнего уровня цен на нефть Россия фактически оказывается избавленной от "голландской болезни". В предыдущие годы снижение инфляции сдерживалось рисками снижения конкурентоспособности вследствие избыточного (то есть не связанного с ростом производительности труда) укрепления рубля. Теперь же, в случае отсутствия значимого роста цен на нефть, этих рисков для экономики не будет. Зато появляется дополнительный стимул для макроэкономического оздоровления.

Если денежная ситуация в России существенно сложнее, чем на Западе, то бюджетная, напротив, гораздо стабильнее благодаря низкому государственному долгу и стремящемуся к нулю бюджетному дефициту. Казалось бы, это создает определенное пространство для бюджетного стимулирования. Но эффективность бюджетной политики не сводится к доступности дешевых денег. Здесь можно выделить четыре направления: бюджетный маневр, совершенствование бюджетных процедур, повышение эффективности бюджетной сети и уточнение бюджетного правила с учетом накопленного опыта и современных реалий.

Но прежде всего надо учитывать, что на самом деле возможности количественного роста бюджетных расходов весьма ограничены.

Во-первых, отметим ограниченность дополнительных ресурсов. Рынки внешнего долга для России практически закрыты. Наращивание внутреннего долга в условиях близких к нулю темпов роста будет оттягивать ресурсы от частных инвестиций или сведется к выкупу государственного долга центральным банком. В обоих случаях есть риск получить эффект, обратный ожидаемому: вместо стимулирования экономического роста дополнительный бюджетный спрос уйдет в инфляцию. Дополнительный спрос за счет финансирования из средств суверенных фондов может дать определенный эффект, но их будет явно недостаточно с учетом существующих внешних и внутренних ограничений.

Во-вторых, остается открытым вопрос о наличии внутренних резервов для адекватной реакции на повышение спроса. Оценки производственного потенциала, обсуждаемые в настоящее время экономистами, противоречивы. С одной стороны, ряд исследований показывает, что экономика находится почти на границе производственных возможностей и дальнейший рост требует повышения факторной производительности¹. С другой стороны, по данным Росстата, загруженность производственных мощностей со-

¹ Синельников-Мурылев С., Дробышевский С., Казакова М. Декомпозиция темпов роста ВВП России в 1999 - 2014 годах // Экономическая политика. N 5, 2014, С. 7 - 37.

стр. 34

ставляет порядка 60 - 65%, причем аналогичные результаты дают и опросы предприятий, проводимые ИЭП имени Е. Т. Гайдара¹.

Однако если вопрос о производственных мощностях может быть дискуссионным, то низкая безработица и сокращение населения в трудоспособном возрасте создают серьезный барьер для позитивной реакции на повышение спроса. Внешняя миграция также перестает быть источником дополнительной рабочей силы, поскольку девальвация рубля снижает привлекательность работы в России, и поток мигрантов в конце 2014 г. начал сокращаться.

Исключительно важен вопрос о влиянии отдельных статей бюджета на экономический рост. Суть задачи очень точно раскрывается в следующих словах министра финансов А. Абазы в Государственном совете 31 декабря 1880 г.: "Прежде и важнее всего сокращение расходов по военному ведомству... Потом, нужны сбережения и по другим частям управления, кроме лишь таких, на которые не нужно жалеть денег, собственно потому, что издержки на них ведут к подъему народного благосостояния; к таким расходам Абаза относит издержки на училища и школы, на устройство судебной части и на пути сообщения".²

Исследования показывают, что наиболее важными с этой точки зрения являются вложения в человеческий капитал и инфраструктуру. Между тем, расходы в долях ВВП, способствующие увеличению качества факторов производства (труда и капитала), а также росту совокупной факторной производительности (эффективности использования факторов производства, прежде всего - вложений в инфраструктуру) у нас за последние годы не увеличились, а по некоторым статьям сократились. Одновременно увеличивалась доля непроизводительных расходов - на оборону, государственное управление, охрану правопорядка. Понимая политическую значимость некоторых из этих расходов, нельзя игнорировать, что этот структурный сдвиг ограничивает результативность бюджетной политики.

Необходимо совершенствование бюджетных процедур в направлении обеспечения привязки осуществления расходов к выполнению поставленных перед данным бюджетополучателем задач, а не к календарным срокам выполнения бюджета. В особой мере это касается расходов инвестиционного характера.

Для повышения эффективности бюджетных расходов необходимы, с одной стороны, осуществление бюджетного маневра в пользу отраслей с

¹ "Средний уровень загрузки производственных мощностей, по оценке опрошенных руководителей, в декабре 2014 г. составил 62%. 91% респондентов считают, что их производственные мощности обеспечат удовлетворение ожидаемого в ближайшие 6 месяцев спроса на продукцию, из них 11% указывают на избыточность имеющихся мощностей." (Росстат, 2014).

² Перетц Е. А. Дневник/ (1880 - 1883). М. - Л.: Госиздат, 1927. С. 18.

стр. 35

более высокой бюджетной эффективностью (прежде всего социальная и транспортная инфраструктура), а с другой - совершенствование бюджетных процедур.

Отдельная проблема - функционирование бюджетного правила (способа использования конъюнктурных доходов в текущей бюджетной политике). В 2014 г. по вопросу целесообразности сохранения правила, требующего резервировать сверхдоходы от нефти и газа, шла острая дискуссия. Пока цена на нефть оставалась высокой, на Министерство финансов оказывалось давление, чтобы оно направляло все доходы в бюджет с целью компенсировать снижение деловой активности государственными вливаниями. Когда цены на нефть стали резко падать и в соответствии с бюджетным правилом накопленные резервы должны были быть направлены на компенсацию выпадающих доходов, Минфин предложил признать бюджетное правило фактически отмененным и провести секвестр расходов, чтобы сохранить резервы на будущее.

Однако в дискуссии о бюджетном правиле есть важный аспект, касающийся принципов экономической политики в условиях существенного влияния рентных доходов. Необходимы специальные механизмы, смягчающие зависимость бюджета (и всей экономики) от непредсказуемых конъюнктурных колебаний. На протяжении предшествующего десятилетия эта проблема решалась путем выведения части сверхдоходов в суверенные фонды. Это было гораздо лучше, чем расходовать всю ренту в текущем бюджете, как делал Советский Союз в 1970 - 1980-е годы. Однако опыт 2009 - 2012 гг. продемонстрировал серьезный недостаток такого рода сбережений: наличие "подушки безопасности" дестимулирует модернизацию. Кризис - это время, которое подталкивает к ней, однако наличие ресурсов позволяет его смягчить в логике business as usual.

По нашему мнению, в настоящее время требуется переосмыслить саму идеологию использования конъюнктурных сверхдоходов и соответственно бюджетного правила. С учетом российских политических реалий целесообразно более жестко определить цену отсечения конъюнктурных доходов (зафиксировать ее на достаточно низком уровне) и балансировать текущий бюджет (бюджет возобновляемых обязательств) на уровне доходов, максимально защищенном от колебаний внешних факторов. В случае появления дополнительных рентных доходов их следует направлять на формирование бюджета развития, то есть финансировать расходы с конечным временным горизонтом. Такая модель позволит активнее инвестировать в развитие при благоприятной конъюнктуре и не создаст искушения "заливать" проблемы деньгами при наступлении кризиса.

Поддержка несырьевого экспорта является еще одним важным приоритетом наших дней. Сейчас модно говорить об импортозамещении. Од-

стр. 36

нако не следует отождествлять импортозамещение с навязыванием отечественных товаров низкого качества и по более высокой цене, да еще когда их производители требуют от бюджета дополнительной финансовой помощи. Нам действительно нужно импортозамещение, но такое, которое было бы конкурентоспособно в условиях открытого рынка. Иными словами, необходимо стимулировать экспортноориентированное импортозамещение. Поддержка несырьевого экспорта и поддержка импортозамещения должны идти рука об руку.

Для этого надо соблюдать несколько условий.

Во-первых, не создавать препятствий для несырьевого экспорта. Между тем, призывая к стимулированию экспорта, у нас все чаще начинают говорить о его тарифном и нетарифном ограничении. Только за последние месяцы были приняты решения по ограничению экспорта зерна, обсуждается ограничение на экспорт металлов. За этим вполне могут последовать ограничения на экспорт продукции химической промышленности и т. п. Проблема понятна: в условиях девальвации экспорт становится очень привлекательным, и возникают сложности для заполнения внутреннего рынка. Однако все эти сложности (отчасти потенциальные, поскольку спрос внутри страны тоже падает) не должны стать причиной отказа от оздоровления структуры российского экспорта. Есть достаточно рычагов для того, чтобы обеспечить внутренний рынок, не препятствуя внешней экспансии наших товаропроизводителей.

Во-вторых, нельзя создавать экспортные смещения, искусственные барьеры для вхождения иностранных конкурентов на российский рынок. Сейчас валютный курс является достаточным барьером для защиты отечественного производителя, а импортные товары, как это ни парадоксально звучит, по ряду позиций в этой ситуации смогли бы способствовать стабилизации цен.

В-третьих, важно не мешать усилиям отечественных предприятий по оздоровлению и реструктуризации. Это будет сопровождаться рационализацией занятости, что при всей болезненности было бы очень важным элементом модернизации. Рационализация важна как для экспортоориентированных предприятий, так и для ориентированных преимущественно на импортозамещение.

Привлечение частных инвестиций (отечественных и иностранных) вновь становится одним из приоритетов экономической политики как на федеральном, так и на региональном уровнях. В условиях притока рентных доходов это было не так важно, поскольку бюджетные вливания могли компенсировать провалы инвестиционного климата. Улучшение позиций России в рейтинге Doing Business является важным ориентиром, но в нынешней геополитической обстановке значение его крайне ограничено и условно.

стр. 37

Сейчас необходима ориентация властей всех уровней на привлечение инвесторов, как это делали в 1990-е годы власти Новгородской области, а в последние 10 - 15 лет - Калужской или Ульяновской областей. Этот параметр должен быть одним из ключевых при оценке эффективности администраций - никак не менее важным, чем зарплата в бюджетном секторе.

Хотя проблемы макроэкономической стабильности выходят на передний план как необходимое условие экономического роста, перед страной по-прежнему стоит задача осуществить комплекс институциональных реформ, о которых в последние годы уже много было сказано¹. Среди приоритетов ближайшего времени можно выделить следующие:

* обеспечение правовой и политической защищенности предпринимательской деятельности как ключевая предпосылка существования рыночной экономики;

* поддержание конкуренции особенно актуально в нынешних условиях санкций и девальвации рубля, которые существенно ограничивают конкуренцию со стороны иностранных производителей;

* снижение административных барьеров для ведения бизнеса;

* приоритетное развитие отраслей человеческого капитала (образования и здравоохранения);

* повышение эффективности финансовой системы при сохранении задачи формирования в России международного финансового центра в качестве одного из институциональных ориентиров;

* повышение эффективности инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием, превращение их из институционального источника инфляции в инструмент контрциклической инвестиционной политики;

* повышение эффективности рынка труда, обеспечение его гибкости и стимулирование мобильности рабочей силы, перемещения ее в точки (отрасли, регионы) экономического роста;

* формирование современной модели внешнеэкономической политики, основанной на активном участии в интеграционных группах и на создании собственных глобальных цепочек добавленной стоимости.

Дерегулирование, защита прав предпринимателей и развитие малого и среднего предпринимательства - разные, но тесно связанные приоритеты экономической политики. Законодательство должно быть принципиально дружественным для бизнеса, способствующим привлечению людей к предпринимательской деятельности, а не отталкивающим от нее. Между

¹ См. подробнее: Мау В. // Между модернизацией и застоем: экономическая политика 2012 года // Вопросы экономики, 2013, N 2. С. 4 - 23.

стр. 38

тем, даже на уровне названия нормативных актов можно проследить ухудшение отношения к предпринимательству. Если раньше соответствующий закон назывался "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ), то теперь разрабатывается законопроект "О федеральном, региональном и муниципальном контроле". Разумеется, дело не в названии, а в практике, которая отнюдь не благоприятствует предпринимательской деятельности, несмотря на повышение места России в рейтинге Doing Business и наличие прямых указаний Президента "максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля".

В этой связи необходимо вернуться к подходам времен "программы Грефа", нацеленным на сокращение и упрощение лицензирования при расширении роли страхования. Целесообразно последовательно внедрять принцип, согласно которому чем сложнее регулируется вход на рынок, тем проще может быть контроль за теми, кто преодолел барьеры входа. Необходимо также, по крайней мере на некоторой время (на несколько лет), приостановить введение экологических норм (включая новые экологические платежи), усложняющих деятельность бизнеса.

Следует разработать комплекс мер по стимулированию конкуренции. Это особенно важно в текущей макроэкономической и геополитической ситуации, когда девальвация и санкции существенно ограничивают доступ конкурирующих товаров и услуг на внутрироссийский рынок. Политику стимулирования конкуренции нельзя отождествлять с политикой ограничения монополий, которые в некоторых случаях прямо противостоят друг другу. В настоящее время необходима именно конкурентная политика, а не "борьба с монополиями", под которой у нас нередко понимают ограничение тех, кто добился рыночного успеха.

Перечисленными проблемами не исчерпывается модернизационная повестка в условиях нынешнего кризиса. Как уже упоминалось, среди других важных направлений институциональных и структурных реформ следует выделить отрасли человеческого капитала (образование, здравоохранение, пенсионную системы), в которых сейчас тесно переплетены социальные, фискальные и инвестиционные факторы. Необходимы новые подходы к социальной политике.

Наконец, следует помнить, что ключевые проблемы модернизации находятся сейчас во внеэкономической сфере, в обеспечении безопасности личности и собственности.

стр. 39