Иван Буздалов

академик РАН, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

В статье рассматриваются концептуальные основы аграрной политики, методы и механизмы ее осуществления в отдельных развитых и развивающихся странах, особенно современный опыт Китая. Обосновываются основные направления перехода к модернизационной стратегии аграрной политики в России с учетом опыта зарубежных стран.

Ключевые слова: аграрная политика, господдержка, научные основы, зарубежный опыт, "перекачка", российский "особый" путь.

Социально-экономическое положение в сельском хозяйстве (а в связи с этим и в стране в целом) зависит от качества проводимой аграрной политики, которая в широком историческом плане является исходной основой формирования и совершенствования общей экономической политики государства. Научные основы аграрной политики базируются на ряде определяющих теоретико-методологических предпосылок, отражающих объективно обусловленные общие закономерности развития производственных отношений с их существенными особенностями в сельском хозяйстве. Системная научная разработка аграрной требует адекватных аналитических приемов, высокого профессионализма и ответственности властей в формировании и осуществлении эффективной, социально ориентированной аграрной политики.

Научные основы и опыт осуществления аграрной политики в развитых странах. Научная концепция аграрной политики сочетает в себе общие объективно обусловленные целеустановки государства в стратегии и тактике социально-экономического развития с особыми подходами к сельскому хозяйству и всей агропродовольственной системе. Этим предопределяется сущность, методы и механизмы осуществления аграрной политики как относительно обособленной составляющей общей экономической стратегии государства и вместе с тем общий методологический подход к системному исследованию проблемы.

В исходном пункте этого исследования, учитывая роль сельского хозяйства как первичной базовой основы всего процесса социально-экономического развития, важно иметь в виду, что профессионализм властей в

стр. 136

аграрной политике свидетельствует о профессионализме политического руководства страны вообще. Результаты проведения аграрной политики (технологический уровень производства, социальное благополучие в деревне, продовольственная безопасность и т. д.) предопределяют общий уровень развитости, цивилизованности страны. В свою очередь, это предъявляет высокие требования к разработке научных основ аграрной политики к определению ее главной цели и практических задач государственного управления сельским хозяйством и АПК в целом.

Обзор специальной научной литературы и энциклопедических изданий между тем показывает, что само понятие "политика" применительно к экономике трактуется далеко неоднозначно, часто весьма расплывчато или явно произвольно, причем таким трактовкам можно найти формальные объяснения. Дело в том, что политические решения в области экономического и связанного с ним социального развития, в частности, сельского хозяйства нередко противоречат объективным законам этого развития и базируются на субъективных представлениях или волюнтаристских увлечениях властей, принимающих эти решения. Поэтому не случайно В. Даль в своем Толковом словаре определял понятие политики как "виды, намерения и цели государя, немногим известные и образ его действий при сем нередко скрывающий первые. Политик умный, ловкий, (не всегда честный) государственный деятель".

Следовательно, политика, как научно обоснованное, профессиональное участие верховной власти в делах государства, касающихся развития экономики, может подменяться политиканством, "уклончивым", популистским образом действий этой власти. Такие действия иногда и служат явно искаженной основой для субъективной трактовки понятия экономической, соответственно, аграрной политики. Этой уклончивостью, лживостью политических целеустановок грешили большевики, обещав землю - крестьянам, фабрики и заводы - рабочим, а всем и каждому - "светлое будущее", на деле введя в стране новое государственное крепостное право. Заведомо невыполнимые обещания, декларации, в лучшем случае, полумеры, движения "шаг вперед - два назад" - достаточно распространенное явление, в той или иной мере характерное даже для стран с официальной приверженностью принципам демократии, гражданского общества, обоснованиям научного сообщества.

Однако доминирующим фактором, даже правилом, становятся эти явления в странах, где основанные на идеологических догмах или субъективных представлениях действия "государя" (царя, "генсека", президента, "национального лидера" и т. д.) или "коллективного руководства" (хунты, политбюро и т. д.) не имеют развитых институтов правового государства и реальных демократических ограничений. Условия этих стран позволяют

стр. 137

конструировать искаженную модель соотношения политики и экономики, превращать политику в "командную силу", давлеющую над правовыми и другими институтами государства и общества, создавать "вертикаль власти", порождающую негативные последствия в экономике, ухудшать условия жизнедеятельности населения страны, осложнять отношения на международной арене.

Есть определенные основания отнести к числу таких стран Россию с ее явно неокрепшим, "рыхлым" гражданским обществом, отсутствием четкого разделения властей, суда от огрехов власти и т. д., что позволяет высшему руководству подменять политические решения, основанные на достижениях науки, решениями, в частности, в области аграрной политики "по усмотрению", руководствуясь часто заведомо ложной целесообразностью. В этих условиях задача экономической науки, других общественных наук заключается в выявлении того, насколько аграрная, как и экономическая политика государства в целом, соответствует ее объективно обусловленным научным основам, фундаментальным теоретическим положениям, и установлении, что нужно изменить в этой политике, чтобы обеспечить необходимое соответствие. Для решения указанной задачи нужно прежде всего, во-первых, аргументированно и доказательно определиться с самим понятием аграрной политики, во-вторых, четко сформулировать ее научные основы, базовые теоретические принципы и, в-третьих, обосновать направления, методы и механизмы осуществления аграрной политики, отвечающие этим основам и принципам.

Имеющиеся определения аграрной политики часто страдают расплывчатостью, неоднозначностью самих формулировок этого понятия, ведут к подмене стратегического курса государства в социально-экономическом развитии сельского хозяйства отдельными практическими мерами, некомплексными и слабо обоснованными, далеко не всегда вытекающими из глубокого анализа реальной ситуации. В одном случае аграрная политика представляется как "последовательная реализация системы мер для перехода агропромышленного производства из одного состояния в другое"¹, в другом - как "совокупность идей, целей, средств и методов формирования и регулирования отношений между городом и деревней и в самой деревне, а главное решение продовольственного вопроса"², в третьем - как "определение соответствующих целей и ресурсное обеспечение их достижения, установление стратегических приоритетов, дополненных механизмом их обоснованного тактического корректирования"³.

¹ Шмелев Г. И., Аграрная теория и политика в XX веке. М, Наука, 2000 г., с. 13.

² Милосердов В. В., Милосердое К. В. Аграрная политика России - XX в., М. В. О. Минсельхоз России, 2002 г., с. 17.

³ АПК: экономика, управление, 1992 г., N 7, с. 8

стр. 138

Есть и другие излишне усложненные, замысловатые формулировки понятия аграрной политики, в которых, как и в приведенных выше, отсутствует акцент на главную ее функцию и основополагающую цель - создание сельскому производителю всех необходимых для творческого высокопроизводительного труда гарантированных государством условий жизнедеятельности. Только в рамках реализации этой цели аграрная экономика, вся агропродовольственная система страны перейдет в новое качественное состояние, только на этой основе можно успешно решать "продовольственный вопрос", обеспечивать другие "стратегические приоритеты" и т. д.

Степень научной обоснованности, следовательно, эффективности аграрной политики тем выше, чем полнее учитываются в ней базовый статус, особая роль и многофункциональная, связанная с повышенным риском, отраслевая специфика сельского хозяйства, определяющие общественную необходимость его приоритетного развития, следовательно, государственной поддержки.

Те или иные признаки серьезного ухудшения положения с продовольствием в сочетании с повышением цен на негожа оно неизбежно, если страна будет довольствоваться объемом поставок на рынок продукции отечественного сельскохозяйственного производства) пока не ощущаются лишь благодаря сохраняющемуся засилию в стране продовольственного импорта, сопоставимого по данным за 2013 г. с общим объемом товарной продукции собственного производства.

В общем концептуальном подходе к исследованию аграрной составляющей экономических отношений следует четко выделять три базовых элемента: человек, непосредственный участник производственного процесса в отрасли, с его личным интересом; собственность с адекватными этому интересу организационно-правовыми формами ее реализации; государство с его регулирующими (правовыми и экономическими) функциями.

Если определяющим критерием научной обоснованности аграрной политики, ее основной социально-экономической целью является создание для занятых в сельском хозяйстве всех необходимых условий и стимулов высокопроизводительного труда, то общей предпосылкой для таких условий выступает последовательная реализация права собственности, прежде всего, приоритетной ее формы - частной, в первую очередь, земельной собственности, с применением адекватного экономического механизма реализации этого права. Конкретно для достижения главной цели аграрной политики необходимы уровень оплаты труда, обеспечивающий высокие стимулы труда, и развитая сельская социальная и инженерная инфраструктура.

Опыт США, многих европейских и других развитых западных стран (где у властей есть понимание того, что "аграрный вопрос" - это коренной вопрос жизни человека и общества) показывает, что выравнивание со-

стр. 139

ответствующих показателей между сельским и городским населением не только создает благополучие и устойчивость в развитии сельского хозяйства, закрепляет квалифицированные кадры в деревне, но и повышает роль аграрного сектора в общем социально-экономическом развитии страны. В России, наоборот, уровень оплаты труда селян с 95% к среднему по экономике уровню в 1990 г. снизился до 52% в 2013 г., что вместе с социальной неустроенностью явилось главной причиной деградации трудового потенциала села, следовательно, отсталости отрасли в целом.

Обобщая вышеизложенное, можно заключить, что аграрную политику следует считать научно обоснованной, если заложенные в ней законодательно закрепленные целеустановки государства исходят из объективных закономерностей развития аграрных отношений и подчинены цели обеспечения занятым в сельском хозяйстве необходимых материальных и социальных условий и стимулов высокоэффективной трудовой деятельности.

Такой подход к аграрной и общей экономической политике, обеспечивающей социально-экономическое благополучие в деревне и на этой основе общий прогресс в народном хозяйстве, демонстрирует политическое руководство развитых стран современного мира, прежде всего США.

До середины XVIII в. США не являлись передовой страной по уровню промышленного и общего экономического развития. Таковой считалась Англия. Системные изменения в американской экономике начались с принятием в 1863 г. закона о гомстедах, запустившего процесс развития фермерских хозяйств и динамичного внутреннего рынка. Предоставленная законом возможность бесплатного получения на семью земельного участка площадью в 70 га с обязанностью использовать его по прямому назначению в рамках политики аграрного протекционизма создала мощные стимулы не только подъема аграрного производства, но и развития металлургии, сельскохозяйственного и транспортного машиностроения, транспортной инфраструктуры и других связанных с АПК отраслей и сфер экономики. В итоге уже к началу XX в. страна превратилась в лидирующую промышленную и продовольственную державу мира. Наряду с радикальным преобразованием сельского хозяйства, ставшего локомотивом такого превращения, доля США в мировом промышленном производстве удвоилась и достигла 31 %. Тем самым Америка на деле подтвердила пророческую мысль Ф. Достоевского о том, что социально-экономическое устройство, или "характер земледелия" определяет общий "характер и ум нации".

То же самое уже столетиями демонстрирует Швейцария. Исходя из предпосылки, что сельское хозяйство как первичная базовая отрасль экономики во многом предопределяет благополучие всей страны, в Конституции Швейцарии ему уделен особый параграф, обязывающий государство в приоритетном порядке оказывать крестьянству постоянную протекцио-

стр. 140

нистскую поддержку. Прежде всего в результате такой аграрной политики выросли современные институты государства, создана стабильная и устойчивая экономика с высокоразвитой промышленностью, надежной финансово-банковской системой. Имея в расчете на душу населения сельскохозяйственных земель не лучшего качества почти в 5 раз меньше, чем Россия, швейцарские крестьяне-собственники, занятые в аграрном производстве (4% всех занятых), почти полностью обеспечивают продовольственную безопасность страны, экспортируя значительную часть производимой высококачественной животноводческой продукции.

В Германии на основе аграрного законодательства, ориентированного на приоритет сельского развития, государством неизменно поддерживаются все необходимые для этого материально-технические и социальные условия жизнедеятельности крестьянства, на базе которых обеспечивается высокоинтенсивное развитие сельского хозяйства, что в большей мере способствует общему прогрессу в стране. Поэтому при малоземелье и низком естественном плодородии почв социально обустроенная и динамично развивающаяся отрасль, располагающая земельными угодьями в расчете на 1 жителя страны в 3,2 раза меньше, чем Россия, сейчас производит свыше 90% необходимого стране продовольствия, а трудоемкая продукция животноводства в больших объемах экспортируется. То же самое мы видим во многих других развитых странах, ставших развитыми во многом именно благодаря проведению научно обоснованной аграрной политики и на ее основе системной модернизации сельского хозяйства.

Примером успешного движения по такому пути может служить и Франция. Фондооснащенность в этой стране в расчете на гектар обрабатываемых земель и урожайность сельскохозяйственных культур, а также и продуктивность скота в 2 - 3 раза выше, чем в России. Имея в расчете на 1 жителя сельхозугодий в 2,7 раза меньше, чем в нашей стране, Франция производит сельхозпродукции на каждого человека в 2,6 раза больше (на сельского - в 5,8 раз) и является вторым в мире экспортером сельскохозяйственной (прежде всего животноводческой) продукции. В отдельных развитых странах Запада - членах ВТО, прежде всего в странах, входящих в ЕС, в Норвегии, Южной Корее и т. д. размеры господдержки (тем самым активизации использования основных факторов интенсификации - технических средств, удобрений и т. д.) в расчете на ту же площадь в 6 - 8 и более раз превышают бюджетную поддержку российского сельского хозяйства. Причем из общих скудных ее размеров лишь 1/4 достается непосредственным товаропроизводителям (остальные средства идут на поддержку Россельхозбанка, Росагролизинга, содержание разветвленного аппарата аграрных управленцев и т. д.).

На путь последовательного осуществления протекционистски ориентированной аграрной политики становятся и развивающиеся страны, в чис-

стр. 141

ле которых выделяется Китай. В рамках общей концепции и стратегического курса преобразований, исходя из положения Ден Сяопина о сельском хозяйстве как "основе экономики", власти Китая в 1978 г. начали рыночные реформы в стране с аграрного сектора и лишь спустя 5 лет распространили их на другие отрасли и сферы экономики. Этому предшествовала экспериментальная проверка основных положений новой стратегии аграрной политики на провинциальном и районном уровнях, начиная с крестьянского двора, отдельного предприятия с последующим более широким поэтапным расширением положительного опыта, исключавшего шоковые меры, большие и даже малые "скачки".

Начало демонтажу административно-командного экономического устройства в стране положила ликвидация "народных коммун" в деревне с их казарменными условиями жизнедеятельности. Последовательно осуществлен переход к системе "семейного подряда и производственной ответственности" с распространением этой ответственности на другие хозяйственный звенья и структуры экономики. В самой деревне в первую очередь решался главный вопрос аграрной реформы - земельный. Совместно-ничейная земля коммун на правах аренды передавалась крестьянским домохозяйствам, которые, получив самостоятельность, могли сами арендовать земельные участки у соседей, нанимать работников, создавать подсобные производства, осуществлять грузовые перевозки и т. д., то есть переходить к рыночным методам хозяйствования. Аграрным законодательством признан и реализуется приоритет "единоличной", семейной формы крестьянского хозяйства в аграрном секторе, развитие на ее базе сельскохозяйственной кооперации.

Правда, по закону 1992 г. в деревне, как и в городе, могли создаваться так называемые народные предприятия, своего рода закрытые акционерные общества. Но их роль в социальной аграрной структуре Китая незначительна. Сейчас 97% самостоятельных семейных домохозяйств являются основной, близкой по своей сущности к фермерскому хозяйству организационно-правовой формой этой структуры. И хотя домохозяйства имеют в своем пользовании арендованные земельные участки с правом самостоятельного ведения хозяйства на них, многие, особенно более инициативные земледельцы предпочитают иметь эти участки в полной частной собственности. Кстати, аренда земли многими во властных структурах и научном сообществе Китая рассматривается как переходное состояние в процессе трансформации земельных и всей системы аграрных отношений в последовательно рыночную их модель, с частным владением, развитой системой обслуживающих (вертикальных) форм кооперации.

В ныне сложившейся системе этих отношений важно отметить характерную с точки зрения повышения производственной ответственности и

стр. 142

в то же время экономических стимулов семейных домохозяйств в деревне особенность: отмена с 2006 г. всех комиссий и сборов по договорам землепользования, а также земельного налога. По сути непосредственно производители, семейные домохозяйства, эти по существу китайские фермеры, пользуются землей бесплатно, неся ответственность за целевое, "культурное" использование предоставленных им земельных участков. Как самостоятельные, экономически обособленные первичные хозяйственные звенья они сами определяют методы и технологию производства, направления его развития и отраслевую структуру, свободно распоряжаются полученной продукцией и доходами и, что особенно важно для устойчивого роста, имеют гарантированный сбыт товарной части продукции по договорным залоговым ценам, устанавливаемым в рамках госрегулирования по схеме "договор-заказ". Причем эти отношения формируются на добровольной основе. Все это в корне изменило отношение крестьян к земле, резко активизировало стимулы всей хозяйственной деятельности.

За первое десятилетие аграрных, а на их базе общих экономических реформ рыночной направленности (1978 - 1988 гг.), когда была широко задействована система производственной ответственности в экономике, осуществлена значительная децентрализация государственной фискальной системы, постепенно ослаблялся контроль над ценами, поощрялось развитие частного сектора - среднегодовой показатель роста ВВП страны составил 10%, в том числе его аграрной доли 12%. Среднедушевые доходы городского и сельского населения в сопоставимых ценах выросли за этот период соответственно в 1,8 и 2,8 раза. Доля бедняков на селе в стране уменьшилась на 60%, стремительно менялся весь социально-экономический климат сельской местности. С переходом к регулированию на основе договорных отношений, обеспечившему широкую хозяйственную самостоятельность товаропроизводителей, стали создаваться специализированные домохозяйства с высоким уровнем товарности, формироваться целые специализированные деревни, ставшие плацдармом для дальнейшего развития рыночных отношений.

В процессе этого развития, динамичного повышения доходности домохозяйств усиливалась государственная поддержка сельского хозяйства. В эти годы ее размеры в расчете на 1 га посевной площади увеличились в 6 - 8 раз. Все это обеспечило огромный вклад отрасли в общее социально-экономическое развитие, существенно изменило роль и место страны в глобальной мировой экономике, в том числе ее агропродовольственном сегменте. Уже к концу 80-х годов XX в. по общему объему сельскохозяйственной продукции Китай вышел на 8 место в мире, а по производству зерна и хлопка - на 1 место, по производству мяса - на 2 место. Сбор зерна увеличился в 1,4 раза, хлопка-волокна - в 1,6, мяса - почти в 2 раза, а об-

стр. 143

щий объем сельскохозяйственной продукции - почти в 1,6 раза. (Для сравнения: за первые годы аграрных реформ в России этот объем упал на 40%.) Причем приведенные показатели были достигнуты на той же посевной площади (немногим более 150 млн. га), то есть на основе интенсификации производства. При активной бюджетной поддержке государства произошла существенная модернизация материально-технической базы сельского хозяйства, возросли поставки минеральных удобрений, по производству которых страна вышла на 3 место в мире.

В последующий период на основе новой системы экономических отношений, использования механизма рынка, целенаправленной государственной поддержки аграрный сектор Китая развивался по траектории дальнейшего устойчивого роста и социально-экономического прогресса. По данным за 2004 г. валовой сбор зерна составил 530 млн. т против примерно 320 млн. т в 1980 г., что достигнуто за счет повышения урожайности, приблизившейся сейчас к 60 ц/га, хлопка - 6,4 млн. т (против, соответственно, 2,7 млн. т), производство мяса 45,6 млн. т (против 11,8 млн. т) и т. д. В настоящее время Китай, обеспечив по сравнению с 1978 г. рост потребления основных продуктов питания в расчете на душу населения в 2 - 3 и более раз (по растительному маслу - в 4,3 раза, ягодам и фруктам - в 12 раз и т. д.), экспортирует продукцию сельского хозяйства, в том числе в Россию, на сумму свыше 70 млрд. долл. в год. Правда, и Россия в последнее время начала экспортировать часть сельскохозяйственной продукции, прежде всего, зерно на общую сумму до 15 млрд. долл. в год. Но, во-первых, продовольственный импорт в страну по сравнению с началом реформ возрос в 4,5 раза, достигнув в 2013 г. 43,1 млрд. долл. Во-вторых, зерновой экспорт (как и зерновой "флюс" в структуре посевов) при общей искаженной аграрной структуре в России осуществляется в условиях по сути экстенсивного ведения хозяйства и в ущерб развитию животноводства. Поэтому продукция последнего за годы реформ упала на 1/3, а в Китае увеличилась в 4,2 раза.

Беспрецедентные результаты сельского развития Китая обусловлены сочетанием рыночной системы экономических отношений с целенаправленным государственным регулированием и массированной бюджетной поддержкой и кредитно-финансовой и налоговой системой, стимулирующей рост производства. Решением Постоянной комиссии Всекитайского собрания народных представителей от 29.12.2005 г. в дополнение к действующей практике бесплатного пользования землей осуществлена полная отмена в стране сельскохозяйственного налога. Подоходный налог крестьяне уплачивают на общих для физических лиц основаниях. Однако за их вычетом общая доходность домохозяйств остается достаточно высокой с тенденцией к росту, так как одновременно усиливается поддержка аграрных цен и увеличивается размер прямых бюджетных ассигнований на раз-

стр. 144

витие сельского хозяйства, несмотря на ориентацию ВТО, членом которой является Китай, к сокращению таких ассигнований.

В этой связи важно отметить позицию китайских властей по вопросу о приоритете национальных интересов в процессе переговоров о вступлении страны в ВТО. Переговоры о вступлении в ВТО китайское руководство вело почти 20 лет, добившись приемлемых условий и значительных льгот, которые позволили защитить внутренний (в первую очередь агропродовольственный) рынок и национальных производителей от негативных последствий. В период подготовки к этому вступлению Китай активно и открыто отстаивал свои интересы (вплоть до приостановки переговоров), исходя из политики аграрного протекционизма, кстати, успешно применявшейся странами Запада для защиты и развития национальной экономики и ее отраслей. В итоге Китаю была "разрешена" господдержка в расчете на 1 га пахотных земель на уровне ЕС, США, многих других стран, то есть на порядок выше того уровня, на который согласилась Россия, взявшая на себя обязательство к 2018 г. сократить этот уровень вдвое.

По соглашению Китая с ВТО совокупная поддержка сельского хозяйства с площадью посевных земель 155 млн. га составляет около 140 млрд. долл., тогда как для России возможности такой поддержки согласованные на уровне 9 млрд. долл. (посевная площадь 78 млн. га), то есть разница в 15 раз. К этому надо добавить другие, в частности, налоговые меры поддержки китайских сельхозпроизводителей. В связи с отменой сельскохозяйственного налога доходы крестьян в 2006 г. по сравнению с 1999 г. возросли на 126 млрд. юаней (около 20 млрд. долл.). Главное же, вступив в ВТО, Китай не сокращает бюджетные ассигнования на сельское развитие, а увеличивает их. Так, за 2007 - 2008 гг. эти ассигнования только по центральному бюджету, не считая налоговых и прочих льгот и дотаций, увеличены на 46%, а в 2009 г. - на 21,5%, достигнув 725,3 млрд. юаней.

Внутренние меры аграрного протекционизма дополняются внешнеэкономическими мерами, в частности, таможенными тарифами. Если по соглашению с ВТО последние в среднем установлены на уровне 10% (для промышленных отраслей на уровне 8,7%), то для защиты отечественных производителей продукции сельского хозяйства они составляют 15,2%. При этом в системе общих мер этой защиты данным соглашением Китаю разрешено широкое безадресное субсидирование отрасли с распределением средств по различным корзинам по собственному усмотрению в интересах отечественных производителей.

В сферу агропродовольственной политики китайского руководства входят меры по производству рыбной продукции, также имеющие активную протекционистскую направленность. В итоге за последние 10 лет среднегодовое увеличение этой продукции составило почти 20% и ее об-

стр. 145

щий годовой объем превысил 4 трлн юаней (около 700 млрд. долл.). Рыба и изделия из нее в рационе питания китайцев занимают все более высокий удельный вес. В начале реформ на душу населения приходилось 4,9 кг рыбной продукции, а сейчас этот показатель приближается к 50 кг, против 20 кг в России (1990 г.) и 17,1 кг в 2012 г.

В китайской деревне сохраняются и благоустраиваются традиционные поселения, на карте страны нет заброшенных или "умирающих", как в России, сел и деревень, выпавших из оборота пахотных земель. У крестьян есть желание и стимулы трудиться в сельском хозяйстве. Все это наглядное подтверждение научной обоснованности осуществляемой в стране аграрной и общей экономической политики государства, последовательности поэтапного проведения рыночных реформ, укрепления рыночных, то есть капиталистических принципов экономических отношений, хотя официально, по традиции, считается, что в КНР строится социализм.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о ценности учета зарубежного опыта для выхода из глубокого аграрного кризиса в России. Исходя из общего понятия кризиса как тяжелого переходного состояния, сущность аграрного кризиса обычно сводится к перепроизводству продукции сельского хозяйства и связанными с ним негативными последствиями в области сбыта, падения уровня цен и т. д. Однако аграрный кризис выражается и в других признаках, включая дефицит этой продукции, который по своим последствиям является не менее, а, пожалуй, более болезненным и для крестьянства, и населения страны в целом, чем издержки перепроизводства. Негативные кризисные черты были в полной мере присущи советской системе и в значительной мере проявляются в современном сельском хозяйстве России. Если нынешний общий системный кризис в стране рассматривать как временное явление, то аграрный кризис носит более затяжной характер.

В совокупности изъянов аграрной политики самым существенным является недооценка или явное игнорирование основополагающего ее принципа - обеспечение приоритетного развития сельского хозяйства и необходимости рационального решения главного в аграрных реформах - земельного вопроса.

Старт началу и главному направлению земельных преобразований был положен указом президента Б. Н. Ельцина "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" от 27.12.1991 г. с последующей конкретизацией этих мер в постановлении правительства страны "О реорганизации колхозов и совхозов", для которых были характерны непродуманность и спешка. Указанным постановлением практически через 2 месяца (к весеннему севу 1992 г.) предписывалось предоставить землю бывшим колхозникам, рабочим совхозам, работникам социальной сферы села в собственность, однако не в натуре, а в форме условных долей.

стр. 146

И хотя монополия государства на землю в стране отменялась, а в новой Конституции РФ был закреплен приоритет частной собственности на нее, на деле землевладения физических лиц, крестьянских семей оказались формальными, призрачными. Российские крестьяне, в своем большинстве хотя и объявленные земельными собственниками, остались без земли, замененной бумажными свидетельствами. Земельные участки в натуре получили лишь владельцы крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальные предприниматели. В структуре посевных площадей их доля составляла около 5%. Примерно 3,5% посевных площадей приходилось на приусадебные семейные хозяйства (ПСХ), владельцы которых по сути являлись земельными собственниками с присущими частному владению высокими стимулами лучшего использования земли и вообще более эффективного хозяйствования на ней.

Сейчас, располагая 4,3% посевных площадей, владельцы ПСХ (по недоразумению называемых "личными подсобными") производят, по данным за 2013 г., 41,1% валовой продукции сельского хозяйства, то есть на 22% больше, чем в 1990 г., поставляя на рынок все большую ее долю (17% против 6% до начала реформ). Сельскохозяйственные организации (СХО), возникшие на базе реорганизованных колхозов и совхозов, АО, производственные кооперативы с их во многом прежними колхозными порядками, гигантские агрохолдинги, государственные и прочие предприятия, имея в своем пользовании (в том числе арендуемых земельных долей, превращаемых в реальные земли сельскохозяйственного назначения) 71,9% посевных площадей, произвели 48,7% валовой продукции, или на 29,2% меньше уровня 1990 г. Выход валовой продукции в расчете на 1 га посевных площадей в семейных хозяйствах (ПСХ, К(Ф)Х) в 3 раза выше, чем в СХО (члены которых остаются на деле наемными работниками, формальными земельными собственниками или вообще лишившимися даже бумажных долей).

При всех ограничениях и трудностях в сбыте продукции, материально-технического оснащения, получении кредитов, разного рода поборах с крестьянских (фермерских) хозяйств владельцы последних, демонстрируя присущую им устойчивость, показывают свои преимущества в уровне и эффективности производства, его интенсификации. За 2000 - 2013 гг. посевные площади владельцев К(Ф)Х возросли в 3 раза, а валовая продукция в сопоставимых ценах - в 5,4 раза. Более высокие результаты производства и его эффективности в индивидуальном хозяйстве обусловлены статусом его как самостоятельного предпринимателя, подлинного хозяина на обрабатываемом участке земли, тем более, что и де-юре частная собственность в современном мире имеет необходимые и существенные ограничения. Они касаются таких важных сторон земельных отношений, как использование земли по назначению, соблюдение установленных государством правил

стр. 147

почвозащиты, экологических требований, установления ставок земельного налога и т. д. вплоть до изъятия земельного участка на определенной, регулируемой тем же государством возмездной основе.

Такие ограничения объективно обусловлены тем, что земля с ее недрами - общенациональное достояние, и любое физическое или юридическое лицо, будучи "абсолютным" собственником конкретного земельного участка, не может поступать с ним по принципу "что хочу - то ворочу". Но в самом факте ощущения человеком полновластного хозяина на "своей" земле и в этом смысле ее собственника (а это ощущение появляется при долгосрочной, охватывающей целые поколения аренде или неограниченном по времени, "вечном" пользовании) заложены мощные движущие силы творческого, высокопроизводительного труда. Отсюда важнейшая функция государства - соблюдение и укрепление фундаментального права человека - права частной собственности, обеспечения единства, унификации фактической и юридической сторон этого права, тем самым самостоятельной, свободной предпринимательской деятельности первичных хозяйственных звеньев аграрной экономики.

С начала рыночных земельных преобразований, следовательно, всей системы аграрных отношений в России, прошло более 20 лет. Такого срока для того, чтобы непосредственный земледелец на деле стал настоящим хозяином на "своей" земле, судя по аналогичным преобразованиям в мировой практике, в том числе с использованием долгосрочной земельной аренды, вполне достаточно. Однако крестьяне в своей массе на 3/4 посевных площадей и более 80% земель сельскохозяйственного назначения не обрели статуса такого хозяина, а поэтому не имеют необходимых стимулов рационального использования земли и эффективного хозяйствования на ней. Нормы действующего противоречивого земельного законодательства, вся система государственного регулирования земельных отношений не содействуют такому использованию.

Значительная часть бумажных земельных долей арендуется, но часто на заведомо невыгодных условиях или за бесценок покупается крупными СХО, агрофирмами, агрохолдингами, АО и т. д. и в качестве реальных участков в натуре используется по сути на той же коллективной основе (и это относится не только к производственным кооперативам), на наемном труде. Многие виртуальные земельные участки оказались вообще невостребованными (на 1.01.2012 г. около 23% общего числа земельных долей), а 40% пашни вообще выбыло из оборота.

В рамках формальных, бессистемных мер по преобразованию отношений земельной собственности открылся широкий простор для разного рода злоупотреблений и коррупционных сделок с землей. Вместо внятного закона о земле, закрепляющего действительную принадлежность ее тем,

стр. 148

кто трудится на ней, содержащего четкие однозначные нормы рационального землепользования, земельными делами в основном стало заправлять разросшееся бюрократическое, во многом коррумпированное землеустроительное и прочее чиновничество. Вырученные за годы реформ многие миллиарды долларов от продажи земель сельскохозяйственного назначения, особенно в пригородных зонах, идут в карман кому угодно, только не труженикам сельского хозяйства, довольствующимся жалкими остатками федерального и региональных бюджетов и в то же время отдающих через механизм пресловутой "перекачки" на порядок большую часть создаваемого их трудом национального дохода в пользу субъектов монопольного окружения села, включая государство.

Страсть наживы, быстрого обогащения на таких сделках не затронула непосредственных земледельцев, но зато в огромных масштабах охватила предприимчивых дельцов-спекулянтов и чиновников, не имеющих прямого (или вообще никакого) отношения к земле и сельскому хозяйству. В основной массе лишенные необходимой мотивации к такому использованию индивидуальные "долевладельцы" неизбежно столкнулись с ущемлением своих имущественных прав на землю, хотя формально они объявлены ее собственниками. Приняли широкий размах спекулятивные манипуляции с землей в процессе ее деформированного рыночного оборота. Под разными предлогами, вплоть до прямого обмана, формальные земельные собственники вообще лишаются каких-либо прав на землю.

Обследования показывают, что за последний период вследствие резкого сокращения удобрения полей и нарушения системы земледелия вообще ежегодный вынос питательных веществ из почвы почти в 3 раза превышает их возврат. Вследствие такого отношения к земле, запущенности землеустроительных работ, волокиты в постановке земель на кадастровый учет и т. д. нарушена вся система землепользования, происходит массовое несоблюдение севооборотов, на огромных площадях сельскохозяйственных земель интенсивно развиваются процессы эрозии и другие виды деградации почв. В итоге урожайность основной культуры - зерновых - остается на почти неизменном уровне (в среднем около 20 ц/га), поддерживается за счет истощения естественного плодородия пахотных земель.

Все это прямое следствие забвения или формальности признания принципа приоритетного развития сельского хозяйства, следовательно, отсутствия необходимой протекционистской поддержки села и тем самым общего низкого "качества" проводимой аграрной политики.

Власти полагают, что встречные санкции на импорт продовольствия в Россию из ряда стран Запада и санкции этих стран против России вообще изменят положение в сельском хозяйстве и на продовольственном рынке к лучшему. Однако такое улучшение возможно только при объективно не-

стр. 149

обходимой в расчете на 1 га пашни государственной поддержке отрасли, на которую селянам пока не приходится рассчитывать. В то же время с введением этих санкций, заменой поставщиков из соседних стран Прибалтики, Польши, Германии и т. д. на чилийских, аргентинских, бразильских и т. д. связанные с этим элементы неопределенности, нервозности, дополнительные затраты на доставку толкают участников рынка на упреждающие акции по повышению розничных цен на соответствующие виды продовольствия, какими бы административными запретами власти им ни угрожали. Встречными санкциями на этом жизненно важном сегменте рынка по принципу азартной игры "око за око" Россия, прежде всего, вредит себе, своему населению. По этой причине союзная Белоруссия резонно не поддержала идею контрсанкций.

Главное же, в указанной замене не просматривается перспектив заметного сокращения продовольственного импорта, его существенного замещения высококонкурентной, особенно по цене, продукцией отечественных производителей, если они не получат необходимой бюджетной поддержки. Всякие лозунговые призывы к модернизации производства, преобразованию находящейся в удручающем, убогом состоянии социально-трудовой сферы села, ускорению импортозамещения и т. д. без такой поддержки пока остаются общими разговорами.

Правда, председатель правительства РФ Д. Медведев в отчете на заседании ГД 22.04.2014 г. заявил, что колоссальная кредиторская задолженность сельского хозяйства играет положительную роль, но не поясняет, в чем она выражается и из каких положений экономической науки вытекает. Из доводов последней и мирохозяйственной практики следует обратное. Сейчас долговая пропасть, в которой оказались российские сельхозпроизводители, из которой при нынешнем бедственном социально-экономическом положении им не выбраться, если не списать эту задолженность (что было бы на фоне списания более 100 млрд. долл., то есть около 6 трлн руб. по нынешнему курсу, с зарубежных должников и социально справедливо, и экономически оправдано). Тенденции к росту задолженности СХО как путь к их банкротству можно приостановить переносом основного акцента с кредитования на прямую поддержку аграрных цен, достигающую в странах с высокоразвитым сельским хозяйством до 4/5 общей суммы господдержки отрасли, против обратного соотношения в России.

* * *

Таким образом, на общем фоне концептуальных различий, разнонаправленное™ аграрной политики в развитых странах, современном Китае и России произошли и происходят адекватные (прямо противоположные по результатам) изменения в социально-экономическом развитии сельско-

стр. 150

го хозяйства соответствующих стран. Эти различия обусловлены в основном двумя причинами или группами факторов. Первые из них связаны с неоднозначным или противоположным подходом к преобразованию земельных и на их основе всей системы аграрных отношений, следовательно, использованию стимулов более рационального использования земли и вообще эффективного хозяйствования на ней. Если еще не полный собственник, но фактический владелец конкретного земельного участка на основе долгосрочной аренды, китайский крестьянин стал ее подлинным, самостоятельным хозяином, то подавляющая часть российских сельскохозяйственных угодий в виде условных долей в этом смысле бесхозна, что непосредственно вытекает из действующего в стране земельного и всего аграрного законодательства.

Сейчас это законодательство, представленное многими десятками противоречивых правовых актов, является не просто избыточным, а порождает многие негативные процессы. Несмотря на некоторые изменения редакции, действующий с 2001 г. Земельный кодекс РФ, носящий во многом декларативный характер, обросший обилием других законодательных и подзаконных актов и правил, ведомственных нормативов и "установок", не способствует становлению цивилизованной рыночной системы земельных отношений с ее основополагающим принципом: земля принадлежит тому, кто ее обрабатывает. Параллельно действуют относящиеся к проблеме землепользования и землевладения нормы Гражданского, Семейного и Лесного кодексов, а также прямо стоящий на пути настоящего кооперативного движения на селе ущербный по своей сущности Федеральный закон 1995 г. "О сельскохозяйственной кооперации" с его колхозной начинкой и вообще надуманным понятием "коопхоз", о существовании которого люди даже на селе вообще не имеют никакого понятия. Все это и является правовой "крышей" для землеустроительного и прочего чиновничества, руководителей агрохолдингов, агрофирм и т. д., решающих земельные дела по своему усмотрению и, естественно, для своей выгоды.

Другие причины или факторы различных последствий аграрной политики в рассмотренных выше зарубежных странах в России связаны с различиями в понимании властями роли и практическом использовании протекционистской составляющей аграрной политики, конкретными мерами, масштабами и механизмами бюджетной поддержки сельского хозяйства государством. Если китайское руководство исходит из отмеченного выше концептуального положения о сельском хозяйстве как "основе" экономики, то для российских властей оно остается пасынком, по определению бывшего министра финансов РФ А. Кудрина "черной дырой". Между прочим, из этой находящейся в затяжном системном кризисе "дыры" субъекты монопольного окружения, включая государство, через механизм преслову-

стр. 151

той перекачки ежегодно изымают около 1,3 трлн руб. созданного крестьянством национального дохода.

Правда, через субсидии и дотации селу возвращается немногим более 1/10 этих средств. Но добрую их половину тут же через необоснованное налогообложение (при фактической, рассчитанной при сопоставимой со средним уровнем оплаты труда сельского хозяйства убыточности отрасли) государство забирает назад, оставляя крестьянство с беспрецедентной (около 2,3 трлн руб.) кредиторской задолженностью, которую оно в условиях проводимой аграрной политики заведомо не может погасить. Абсолютные размеры господдержки сельского хозяйства в России на порядок меньше требующихся и по соглашению с ВТО лишают СХО перспектив необходимого их увеличения, а кривая кредиторской задолженности "устойчиво" возрастает.

Стратегический выход из глубокого кризисного состояния лежит в направлении широкого использования опыта развитых стран, к чему в статье "О наших экономических задачах" (Ведомости, 31.04.2012 г.) призвал Президент РФ В. Путин. Но одними призывами проблему не решить. Власти России ограничиваются в основном декларациями по проблеме возрождения и модернизации сельского хозяйства. Подтверждением этому служит и принятый в 2005 г. Национальный приоритетный проект "Развитие АПК", ничего существенно не изменивший в социально-экономическом положении на селе. Зато импорт продовольствия за годы реализации проекта удвоился. Главную причину всего этого объяснил сам президент - инициатор указанного проекта: "недопустимо малое" бюджетное финансирование.

С тех пор прошло уже почти 10 лет, но "недопустимо малое" финансирование, отсутствие действенной господдержки села остаются основными признаками социально-экономической ущербности аграрной политики, выражением больше декларативности, чем реального обеспечения этой приоритетности. По этой причине деградирует материально-техническая база села, его трудовой потенциал. Многие (а это в основном молодежь - потенциальная опора возрождения села) сельские жители бегут из деревни по причине мизерной оплаты труда, отсутствия работы, нормального жилья, бездорожья, неустроенного быта и т. д. по сути из-за "общей невостребованности", как это признал В. Путин на заседании Совета по нацпроектам и демографической политике 21.04.2014 г.

Бедственное положение российского села - прямое следствие не только декларативности установок о его поддержке, но и отсутствия контроля за выполнением решений, эпизодичность обращения властей к агарной тематике, формальность отчетов по предвыборным обязательствам, принимаемым обычно на базе "маяков", а не относительно обширных территорий сельского запустения и разорения. Поэтому нужна не корректировка

стр. 152

или "совершенствование" проводимой аграрной политики, а ее радикальное обновление или, как резонно аргументирует академик И. Ушачев, "разработка новой актуализированной аграрной политики, новой экономической модели функционирования АПК".

Нынешняя российская экономическая политика, устремление властей любой ценой поражать воображение безмерными масштабами спортивных, военных, юбилейных и прочих по сути рекламных мероприятий, вкладыванием имеющихся финансовых резервов под мизерные проценты в зарубежные финансовые бумаги и т. д. сопровождаются "экономией" на сельском хозяйстве, что подрывает ресурсную базу его последовательной интенсификации. Вместе с тем эта политика "разгоняет" инфляцию, обесценение рубля, инициирует повышение бремени налогообложения, порождает дисбаланс в бюджетных расходах и общей народнохозяйственной структуре экономики с негативными социально-экономическими последствиями для сельского хозяйства.

Намерение выделить на сельское хозяйство в соответствии с антикризисным планом правительства в 2015 г. дополнительно 50 млрд. руб. является важным, но явно недостаточным решением. Возрождение российского села, преодоление аграрного кризиса по имеющимся расчетам требует увеличения годовой господдержки сельского хозяйства до 600 - 700 млрд. руб., что предполагает рационализацию структуры бюджетных расходов, упорядочение макроэкономических приоритетов и т. д. с учетом опыта развитых стран.

стр. 153