Своды правил. 3 страница

Формулировка технического регламента особых изменений не претерпела, но зато нормы, регламентирующие содержание, применение, порядок разработки (принятия, изменения и отмены) технических регламентов, подверглись корректировке. И если при этом учитывать положения п.1 ст.46 Закона и дополнения, внесенные в п.9, 10 ст.16, п.11 ст.7, то можно предположить, что технические регламенты уже не будут восприниматься сторонниками установления и сохранения обязательных требований в национальных (государственных) стандартах столько негативно, как это было раньше.

26. По существу определение понятия "форма подтверждения соответствия" аналогично ранее закрепленному понятию "подтверждение соответствия", с той лишь разницей, что последняя представляет собой своеобразную процедуру, а первая - определенный порядок этой процедуры.

Формы подтверждения соответствия могут быть обязательными (декларирование соответствия и обязательная сертификация) и добровольными (добровольная сертификация). Формы обязательного подтверждения соответствия устанавливаются только техническими регламентами, при этом с учетом степени риска недостижения определенных ими целей. Приоритетной формой обязательного подтверждения соответствия является декларирование соответствия, осуществляемое в соответствии с требованиями технических регламентов. Обязательная сертификация в технических регламентах должна закладываться только в обоснованных случаях. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации.

27. Подтверждение соответствия в рамках установленных для него форм, осуществляется по определенным схемам. В Законе под такими схемами понимается перечень действий участников подтверждения соответствия. Результаты этих действий впоследствии рассматриваются участниками подтверждения соответствия в качестве доказательств соответствия продукции и иных объектов установленным требованиям.

Представляется, что предлагаемое Законом определение схемы подтверждения соответствия содержит некоторые неточности, поскольку далеко не все действия участников подтверждения соответствия дают результаты в виде доказательств. Так, в частности, результаты подачи заявки или отбора образцов продукции для проведения испытаний сами по себе еще не являются доказательствами. Доказательства (как результат) появятся только после того, как будут проведены соответствующие испытания или применены иные способы оценки соответствия продукции и иных объектов установленным требованиям.

В данном случае скорее можно просто ограничиться упоминанием, что схема подтверждения соответствия представляет собой определенную совокупность действий участников подтверждения соответствия, официально принимаемую или устанавливаемую в качестве доказательств соответствия продукции и иных объектов заданным требованиям.

Схемы обязательного подтверждения соответствия могут включать одну или несколько операций, результаты которых необходимы для подтверждения соответствия установленным требованиям,а именно:

испытания (например, типовых образцов, партий или единиц продукции);

сертификацию системы качества (например, на стадиях проектирования и производства, только производства или при окончательном контроле и испытаниях);

инспекционный контроль.

Все схемы обязательного подтверждения соответствия согласно Закону подразделяются на два вида: схемы декларирования и схемы сертификации (обязательно и добровольной).

28. Понятие " свод правил " не является новым для отечественного законодательства. Раннее, согласно ГОСТ Р 1.0-92 под сводом правил подразумевался нормативный документ - документ, устанавливающий правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов. В этом случае термин нормативный документ выступал в качестве родового термина, охватывающего наряду с термином "свод правил" такие понятия, как регламенты, стандарты и другие документы, соответствующие основному определению. В учебной литературе "свод правил" трактовался как "самостоятельный стандарт или часть какого-либо стандарта, который описывает методы, подходы процессов проектирования, конструирования, разработки и монтажа, оборудования, сложной технологической оснастки, сложных измерительных инструментов"*.

_______________

* Конспект лекций по метрологии, стандартизации и сертификации / http://www.mini-soft.ru/nstu/konspekt.php

Своды правил широко применялись и применяются в международной практике. В русскоязычной версии Руководства ИСО/МЭК 2 вместо термина "свод правил" употребляется тождественный по содержанию термин " кодекс установившейся практики ", под которым понимается документ, рекомендующий практические правила или процедуры проектирования, изготовления, монтажа, технического обслуживания или эксплуатации оборудования, конструкций или изделий. При этом в Руководстве сделана оговорка, что кодекс установившейся практики может быть стандартом, частью стандарта или самостоятельным документом.

В соответствии с настоящим Законом свод правил - это документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе. Как видим, данное определение в целом соответствует его зарубежному аналогу.

В Российской Федерации к сводам правил можно отнести: санитарные нормы и правила (СанПиНы), строительные нормы и правила (СНиПы), нормы пожарной безопасности, нормы и правила проектирования, нормы расчета на прочность, правила эксплуатации и другие подобные документы. Все они, по сути, составляют дополнительную часть нормативной базы, определяющей технические правила и (или) описание процессов проектирования и изысканий, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции.

Введение понятия "свод правил" в настоящий Закон - результат острых и продолжительных дискуссий, развернувшихся в связи с обсуждением законопроекта N 274315-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"".

Противники данного нововведения обосновывают свою точку зрения следующими аргументами. Так, например, Комитет СФ ФС РФ по промышленной политике (см. Заключение от 17.04.2007 N 3.20-08/275) полагает, что внесение понятия "свод правил" приводит к путанице в действующей системе стандартизации, поскольку частично дублируются понятия "стандарт" и "национальный стандарт". Разработка сводов правил относится к ведомственному нормотворчеству, что, по мнению Комитета, противоречит логике реформы технического регулирования, изложенной в прежней редакции Закона, и в целом, введение данного понятия приведет к вытеснению инициативного порядка разработки стандартов ведомственной разработкой сводов правил. Аналогичную последнему аргументу Комитета позицию занимает и директор по проектам Национального института системных исследований проблем предпринимательства С. Мигин. С его точки зрения "введение понятия свода правил как документа в области стандартизации, разрабатываемого и утверждаемого федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий противоречит концепции Закона "О техническом регулировании", в части ограничения ведомственного нормотворчества для обеспечения относительной стабильности обязательных требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам при производстве продукции"*.

_________________

* Мигин С. Аналитическая справка к вопросу о ходе реформы технического регулирования и мерах по реализации Федерального закона "О техническом регулировании" /

Мотивировка сторонников закрепления в Законе сводов правил обусловлена двумя основными причинами. Во-первых, как считает В. К. Глухих (представитель в СФ ФС РФ от исполнительного органа государственной власти Ярославской области)*, включение данного понятия позволит использовать весомый технический потенциал, накопленный ранее в СНиПах, нормах пожарной безопасности, а также иных аналогичных документах. Подобное мнение высказывает и Л. Баринова - вице-президент Российского союза строителей (РСС), председатель Межотраслевого совета по техническому регулированию в строительстве при Комитете по техническому регулированию Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Она полагает, что поправка о введении понятия "свод правил" позволяет "сохранить систему СНиПов, Своды правил по проектированию, а также территориальные строительные нормы как документы добровольного применения"**.

________________

* См.: Стенограмма внеочередного заседания Совета Федерации ФС РФ, исх. N Ст-200 от 18.04.2007, п.3 повестки дня / www.council.gov.ru /files/sessionsf/report/20070615094643.doc

** Баринова Л. На пути к обновлению закона "О техническом регулировании" / Строительная газета, 27.04.2007, N 17 (9924) / www.stroinauka.ru/d27dr6937m1.html

Во-вторых, в результате данного нововведения весьма дорогостоящая и требующая значительных временных затрат переработка огромного массива документов в национальные стандарты не потребуется. Такую точку зрения поддерживают и вышеуказанные авторы, и заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии С. В. Пугачев*. "Мы будем меньше тратить времени и денег на пересмотр существующей нормативной базы", - высказывается по этому поводу Л. Баринова. "Теперь нет необходимости разрушать ее - надо лишь привести в соответствие с законом, модернизировать"**.

_________________

* См.: Пугачев С. В. Причины и цели принятия изменений в закон "О техническом регулировании" /

** Баринова Л., Указ соч.

В качестве одного из доводов некоторые специалисты также указывают, что понятие "свод правил" введено с тем, чтобы не перегружать тексты регламентов излишними техническими правилами*. Одной из причин, препятствующих изложению СНиПов и равнозначных им документов в виде технических регламентов, принимаемых в форме федеральных законов, является и то, что СНиПы более динамичны и подвержены частым изменениям, поскольку в них в большей степени отражаются требования, продиктованные развитием технического процесса. Так, например, если апробация появившейся на рынке новой продукции получает удовлетворительные результаты, принимается решение: либо внести необходимые корректировки в уже существующие СНиПы, либо разработать новые. При комплексном подходе решение данных проблем не потребует много времени. Для принятия же закона необходимо соблюдение установленной процедуры, которая может оказаться весьма продолжительной. И вполне вероятно, что на этот период предприниматели будут лишены возможности реализации новой продукции, а потребители - возможности ее приобретения.

________________

* См.: Козориз Т. С. Закон "О техническом регулировании": анализ принятых изменений / / library

Автор комментария в полной мере присоединяется к сторонникам введения в Закон сводов правил, поскольку все изложенные ими аргументы имеют устойчивую основу, базирующуюся на многолетней отечественной и международной практике в области технического нормирования. Добавление сводов правил в состав документов в области стандартизации, наряду с другими внесенными в Закон изменениями, в определенной степени придают ему, как уже упоминалось, "работоспособность", ориентируя на действительную реализацию установленных в нем норм. Закон не только отводит место сводам правил в перечне документов по стандартизации, но и определяет их целевое назначение: своды правил разрабатываются для целей подтверждения требований технических регламентов.

29. Настоящий Закон неоднократно оперирует термином "приобретатель", однако его расшифровки не дает, в связи с чем, полагаем, будет уместно сформулировать определение этого понятия.

В толковом словаре русского языка Ушакова содержится несколько понятий термина "приобретатель". В одном из них под приобретателем понимается лицо, которое что-нибудь приобретает или покупает*. Экономический словарь в широком смысле определяет приобретателя как нового владельца, обладателя, получателя чего-либо**.

____________________

* Толковый словарь русского языка Ушакова.

** Экономический словарь/

В соответствии с Гражданским кодексом РФ приобретателем является лицо (физическое или юридическое), которое приобрело право собственности на имущество. Закон РФ "О защите прав потребителей" оперирует более узким по своей смысловой направленности термином "потребитель". Он относит к этой категории только граждан, имеющих намерение заказать или приобрести либо заказывающих, приобретающих или использующих товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Ввиду подобных ограничений термин "потребитель" нельзя полностью отождествлять с термином "приобретатель".

Суммируя все приведенные определения, можно сказать, что для целей настоящего Закона в качестве приобретателя следует понимать юридическое или физическое лицо, имеющее намерение приобрести или приобретающее продукцию (работы, услуги) с целью использования по назначению либо для последующей реализации. В Гражданском кодексе РФ такой формулировке соответствует понятие "покупатель". Интересно также отметить, в определенных Налоговым кодексом РФ целях понятия "покупатель" и "приобретатель" соответствующих товаров (работ и услуг) являются тождественными.

30. Определив сферу применения законодательного акта и объекты правового регулирования, законодатель, как правило, создает затем соответствующую терминологическую базу, целевым назначением которой является обеспечение правильного понимания и применения различными субъектами правоотношений имеющихся в ней терминов, понятий и определений, которые относятся к регулируемой области деятельности. Терминологическая база (понятийный аппарат) настоящего Закона, как показал проведенный анализ, содержит ряд недостатков, в связи с чем нуждается в корректировке. Помимо этого, отдельные термины, используемые в тексте Закона, не были включены в состав комментируемой статьи, и в результате этого не получили своей расшифровки. Так, в частности, остались без определений понятия: "орган по аккредитации", "приобретатель", "вред", "услуга", "работа". Отсутствуют определения и для ряда терминов, непосредственно связанных с понятием "продукция": "процессы проектирования (изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации". И это далеко не полный перечень упущений. Разумеется, закон - это не энциклопедический или словарный источник, но для правильного понимания и применения употребляемых в нем терминов и понятий, необходима их детализация. Определение термина должно исключать его неодинаковую трактовку и обеспечивать возможность однозначной идентификации в рамках соответствующей системы понятий. В противном случае это может породить двойственное толкование, и как следствие - возникновение правовых коллизий.

Комментарий к статье 3. Принципы технического регулирования

1. В комментируемой статье провозглашены основные, исходные начала, положения, посредством которых выражается сущность технического регулирования в Российской Федерации. Законодательно закрепленные принципы технического регулирования выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой происходит организация технического регулирования, разработка соответствующей регламентирующей документации и последующая практическая реализация в установленной сфере деятельности.

2. Принцип применения единых правил установления требований к объектам технического регулирования означает, что все требования (обязательные и необязательные) независимо от вида продукции или связанных с ней процессов, работ или услуг, а также правового статуса разработчика документов, в которых эти требования устанавливаются, формулируются единообразно. Это позволяет обеспечивать совместимость требований к объектам технического регулирования с формами их изложения в технических регламентах либо иных документах в области стандартизации (национальных стандартах, стандартах организаций, сводах правил и т.д.).

3. Принципсоответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, материально-технической базы и научно-технического развития означает, что все требования, устанавливаемые к объектам технического регулирования, должны быть не только научно обоснованны и сориентированы на соответствие международным нормам в данной сфере, но и реально выполнимы. Необходимо учитывать фактически достигнутый уровень развития отечественной экономики и возможные последствия, связанные с введением требований, как для экономики в частности, так и в целом для всего общества, а также имеющуюся для практической реализации этих требований материально-техническую базу. Уровень научно-технического развития следует оценивать с учетом возможностей, являющихся результатом общественных достижений науки, техники и практического опыта, при этом как отечественного, так и международного.

4. Принципнезависимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей подразумевает недопустимость между указанными субъектами какой-либо из форм зависимости (например, административной, организационной, финансово-экономической и др.), которая может оказать влияние на принимаемые решения. Тем самым обеспечиваются гарантии объективности при осуществлении аккредитации и сертификации.

5. Принципединой системы и правил аккредитации означает, что деятельность по аккредитации (включая правила и процедуры проведения аккредитации, применяемую терминологию) должна осуществляться в рамках единой системы. Данная система должна основываться на принципах и с учетом норм, закрепленных настоящим Законом, а также установленных в международных стандартах и правилах в области аккредитации.

6. Принципединства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия устанавливает, что при осуществлении процедур обязательного соответствия оцениваемых объектов установленным требованиям обеспечивается единство правил, относящихся к организации и проведению исследований и измерений, а также применяемой документации.

7. Принципединства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок следует воспринимать с учетом правового статуса технического регламента. Согласно Закону он фактически имеет силу нормативного правового акта, а, следовательно, является общеобязательным для применения на всей территории России любыми юридическими и физическими лицами независимо от характера возникающих между ними правоотношений и видов сделок. В соответствии с Гражданским кодексом РФ сделка, условия которой не соответствуют требованиям технических регламентов, рассматривается как ничтожная (ст.168). Данный принцип получил свое дальнейшее развитие в п.6 ст.7 Закона.

8. Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации подразумевает наличие добросовестной конкуренции между органами, претендующими на аккредитацию (в процессе их аккредитации) и проводящими сертификацию. Настоящий принцип подчеркивает, что данные органы обладают равными возможностями для подтверждения своей компетентности и осуществления деятельности в обозначенной сфере. Кроме того, принцип указывает на недопустимость монополизации такой деятельности, и тем самым ограничение или устранение добросовестной конкуренции какими-либо органами в этой области. Реализация настоящего принципа обеспечивается ФЗ "О защите конкуренции".

9. Принцип недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации указывает на разграничение сфер деятельности данных органов, основанное на различиях в правовом статусе, в соответствии с которым определяются их цели, задачи, функции, методы, права и обязанности. Государственный контроль (надзор) реализуется посредством деятельности государственных органов, а функции органов по сертификации выполняют лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность.

10. Принцип недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию, как и предыдущий, основан на различиях правового статуса этих органов и вводит запрет на возможность одной и той же организации быть одновременно исполнителем и контролером своей деятельности.

11. Принципнедопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов отрицает возможность стороннего финансового влияния (н-р, частного капитала поднадзорных организаций) на деятельность, являющуюся по своему характеру государственной. Финансовая независимость органов государственного контроля (надзора) является необходимым условием эффективного выполнения стоящих перед ними задач и позволяет обеспечивать беспристрастность принимаемых ими решений.

12. Принципнедопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов позволяет снизить административные барьеры и устранить негативную практику дублирования деятельности органов государственного контроля (надзора) путем четкого разграничения их компетенции. Представляется, что введение в Закон данного принципа, будет способствовать повышению эффективности государственного контроля (надзора).

Комментарий к статье 4. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании

1. В настоящей части статьи Закон подчеркивает свою приоритетную значимость в качестве базового нормативно-правового акта в сфере технического регулирования. Однако необходимо принять во внимание, что в сфере технического регулирования могут действовать нормы и других федеральных законов (в т.ч. Гражданского кодекса, Градостроительного кодекса и др.) вследствие чего реализация положений Закона должна осуществлять с учетом таких норм. Иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации должны приниматься в строгом соответствии с нормами настоящего Закона. Следует учитывать и то, что Закон исключает возможность регулирования отношений в рассматриваемой области нормативными правовыми актами субъектов РФ. Такое положение обусловлено конституционно закрепленными нормами, разграничивающими предметы ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов РФ.

В целом система законодательных и нормативных актов в сфере технического регулирования, как это следует из содержания Закона, состоит из следующих основных элементов:

комментируемого Закона;

международных договоров (соглашений), принимаемых Российской Федерацией в области технического регулирования;

технических регламентов;

подзаконных актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти по вопросам технического регулирования.

2. Вступление настоящего Закона в силу обусловило необходимость внесения соответствующих изменений в законодательные и подзаконные акты, так или иначе затрагивающие сферу применения Закона. Поскольку процедура приведения нормативных правовых актов в соответствие с Законом не является одномоментной и требует соблюдения установленного порядка, то Закон предусмотрел, что положения этих актов могут применяться только в части, ему не противоречащей. Такое положение направлено на исключение дублирования норм и возникновения возможных юридических коллизий.

Особое внимание Закон обратил на положения актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, указав тем самым на изменения, которые затронули сферу государственного контроля (надзора) в области технического регулирования, и подчеркнув свою основополагающую роль в его организации и проведении.

3. Закрепляя, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, Закон тем самым не допускает возможности обязательной силы актов, относящихся к ведомственному нормотворчеству в области установления обязательных требований к объектам технического регулирования. С момента вступления Закона в силу нормативно-правовые акты, которые были изданы указанными органами, и в которых содержатся такие требования, утрачивают свою обязательность. Однако здесь следует сделать оговорку. Исключение из этого правила составляют подлежащие обязательному исполнению в части, соответствующей целям, указанным в п.1 ст.46 Закона, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, в которых содержатся требования к продукции или связанным с ней процессам. При этом обязательность исполнения сохраняется только до момента вступления в силу соответствующих технических регламентов. Кроме того, согласно п.7 ст.46 Закона все обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты не были приняты в срок до 01.07.2010, прекращают свое действие по истечении этого срока.

Установленное в данной части статьи правило также не распространяется на случаи установления специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обязательных требований в отношении объектов, перечисленных в ч.1 ст.5 Закона (см. комментарий к ст.5).

4. В указанной части Закон воспроизводит конституционно закрепленные положения, в соответствии с которыми общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15).

Для практической реализации указанных положений необходимо учитывать ряд следующих факторов.

Во-первых, перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые в соответствии с установленным законодательством порядком, ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями закона и положениями вышеупомянутых договоров.

Во-вторых, международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч.6 ст.125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

Дата добавления: 2015-06-25