Своды правил. 8 страница

________________

* См. н-р.: 1) Рекомендации "круглого стола" на тему "Реформа технического регулирования в Российской Федерации", проведенного в рамках IX Петербургского международного экономического форума (г. Москва, 09.06.2005) // http://www.nitr.ru/?con=fornews&news=advice; 2) Аналитическая служба Национального института системных исследований проблем предпринимательства "О принятии технических регламентов федеральными законами", 2007 г. // http://www.nisse.ru/analitics.html?id=optrfz&part

** Курский А. Н. Правовые проблемы реформы технического регулирования в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве // http://www.codexland.ru/table/kurskiy.html

Приведем два различных мнения на проблему выбора формы принятия технических регламентов, которые были озвучены на заседании Круглого стола "Целесообразность корректировки Федерального закона "О техническом регулировании"", проведенного в Общественной палате РФ 14.02.2007. Так, с точки зрения Г. Томчина - сторонника принятия технических регламентов федеральными законами, если нормативная база формируется посредством Постановлений Правительства РФ, то на исполнительные органы легче повлиять монополистам. "Крупнейший олигархический бизнес может все правила сделать под себя, чтобы зажать весь остальной бизнес. То есть, правила, введенные законами, крупнейшему бизнесу, олигархическому бизнесу - не выгодны! А средний бизнес, малый бизнес, промышленный бизнес, бизнес отдельного предприятия - ему до исполнительной власти далеко, ему лучше прозрачный закон"*.

________________

* Стенограмма Круглого стола "Целесообразность корректировки Федерального закона "О техническом регулировании" (Общественная палата РФ, 14.02.2007).

С позиции заместителя руководителя комитета РСПП по техническому регулированию А. Лоцманова приниматься федеральными законами должны только те регламенты, которые говорят об общих опасностях (н-р, радиационной, пожарной и др.), а те регламенты, что говорят о безопасности в отдельных отраслях, должны утверждаться Постановлениями Правительства РФ*.

________________

* См.: Стенограмма Круглого стола "Целесообразность корректировки Федерального закона "О техническом регулировании" (Общественная палата РФ, 14.02.2007 г.).

В каждой из указанных точек зрения, несомненно, присутствует здравая логика, имеющая соответствующие обоснования. Полагаем, что в рассматриваемой ситуации уже законодатель должен решить, какие именно обязательные требования безопасности заслуживают закрепления их на законодательном уровне, а какие - на уровне подзаконных актов. И такое решение, собственно, на сегодняшний день уже принято, на что прямо указывает Программа разработки технических регламентов в новой редакции, и решение это фактически отражает позицию РСПП (см. комментарий к п.12 ст.7).

На наш взгляд, вне зависимости от того, в какой форме будут приниматься технические регламенты (федеральными законами или Постановлениями Правительства РФ), главным здесь должно стать обязательное обеспечение публичности процедур их разработки и принятия.

Комментарий к статье 10. Особый порядок разработки и принятия технических регламентов

1. В комментируемой статье Закон устанавливает два исключения, являющихся основаниями для разработки и принятия технических регламентов в особом порядке, отличном от общего порядка, закрепленного положениями ст.9 Закона.

В качестве первого исключения предусматривается издание технического регламента Президентом РФ без публичного обсуждения в следующих случаях:

1) при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, опасности угрожающей окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений;

2) когда для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте.

Приоритетное обеспечение охраны жизни и здоровья людей на территории Российской Федерации - это основной принцип государственной политики России в области безопасности. Закон предоставляет право на издание технических регламентов в особом порядке Президенту РФ в силу его конституционного статуса, в соответствии с которым он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных наивысшей ценностью нашего государства.

Применительно к рассматриваемым положениям следует обратить внимание на два основных аспекта. Во-первых, в число объектов, возникновение непосредственной угрозы которых может служить основанием для издания технического регламента в особом порядке, не включено имущество (физических и юридических лиц, государственное и муниципальное), хотя в ст.6 Закона и предусматривается, что его защита является одной из целей принятия технических регламентов. Во-вторых, требования к содержанию технического регламента, установленные ст.7 Закона, должны быть соблюдены и в указанном случае, несмотря на особый порядок.

2. Вторым исключением являютсяслучаи принятия технических регламентов:

международными договорами РФ (в том числе с государствами - участниками СНГ);

межправительственными соглашениями РФ.

Здесь также следует отметить три наиболее важных момента. Во-первых, международный договор, которым принимается технический регламент, должен быть обязательно ратифицирован в порядке, предусмотренном ФЗ "О международных договорах" (см. в т.ч. ст.14, 16 - 19 ). Во-вторых, необходимо учитывать, что заключенные от имени Правительства РФ межправительственные соглашения создают международные обязательства и права не в отношении именно Правительства, а в отношении всего государства в целом, поскольку именно государство, в лице Российской Федерации, несет ответственность за исполнение этих соглашений. Порядок заключения межправительственных соглашений также регламентируется вышеуказанным законом*. И, наконец, в третьих, в данном случае Закон предусматривает лишь особый порядок принятия технических регламентов, разработка же их проектов должна осуществляться в общем порядке в соответствии с п.2-6 ст.9 Закона.

________________

* Прим.: О полномочиях Правительства РФ по заключению международных договоров РФ см. также: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ"; постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Применительно комментируемого пункта необходимо обратить внимание и на то, что в прежней редакции Закон не предусматривал возможности принятия технических регламентов межправительственными соглашениями. По мнению некоторых специалистов, это дополнение является концептуальным изменением Закона, поскольку, в сущности, разрешает ведомственное нормотворчество*. Мы позволим себе не согласиться с такой точкой зрения, и обоснованием к этому служат вышеизложенные аргументы, а также комментарии к п.12 ст.7 Закона. Полагаем, что здесь не следует отождествлять допущенное ст.46 Закона на переходный период ведомственное техническое регулирование, а также принятие технических регламентов Постановлениями Правительства РФ с возможностью их утверждения межправительственными соглашениями. В данном случае речь идет о международном взаимодействии в сфере технического регулирования, которое обеспечивается Правительством РФ. Полномочия Правительства РФ по реализации внешней политики России (в т.ч. право на заключение межправительственных соглашений в пределах установленной компетенции) закреплены ст.114 Конституции РФ и подтверждены ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

________________

* См.: Стенограмма Круглого стола "Целесообразность корректировки Федерального закона "О техническом регулировании" (Общественная палата РФ, 14.02.2007 г.).

3-4. В прежней редакции данной части статьи (абз. 1) предусматривалось право Правительства РФ до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте издать Постановление о соответствующем техническом регламенте, разработанном в порядке, установленном п.2-6 ст.9 Закона. Значительное число специалистов восприняли такое положение как предусмотренную Законом возможность принятия технических регламентов Правительством РФ только в качестве временного документа, действующего до вступления в силу соответствующего федерального закона. С дальнейшей аргументацией, что в редакции от 01.05.2007. Закон "установил возможность и порядок принятия Постановлениями Правительства РФ технических регламентов, как самостоятельных документов"*, что Правительство РФ "утверждает технические регламенты не как временные (с последующим их утверждением федеральными законами Госдумой), а как постоянные"**. Было высказано мнение и о том, что согласно исходной редакции Закона технические регламенты могли утверждаться только законами, а теперь появилась "возможность принимать технические регламенты не только федеральным законом, но и Постановлением Правительства РФ"***.

________________

* Там же.

** Ушаков М. А. О реформировании технического регулирования // Компетентность, 2007, N 4-5 / http:// www.asms.ru/kompet/2007/0704052026.pdf

*** Козориз Т. С. Указ. соч.

Точка зрения о временном характере Постановлений Правительства РФ, которыми принимаются технические регламенты, справедлива, однако дальнейшие высказывания не могут быть признаны верными. Как и раньше, в действующей редакции Закона технические регламенты, принимаемые Постановлениями Правительства РФ, имеют статус временных документов, на что недвусмысленно указывают положения п.4 данной статьи. Тем не менее, п.3 был исключен из комментируемой статьи, хотя, в сущности, это ничего не изменило. Произошла лишь манипуляция с перестановкой законодательных норм. Отдельные положения абз. 1 п.3 настоящей статьи, а также абз. 2 и 3 с небольшой корректировкой по срокам, как уже упоминалось, перенесены в п.8.1. ст.9 Закона.

В п.4 Закон предусматривает ограничения по сроку действия технических регламентов, изданных указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ. Такие технические регламенты действуют лишьдо момента вступления в силу соответствующего федерального закона о техническом регламенте.

Технические регламенты можно принимать федеральными законами или Постановлениями Правительства РФ, как это и было предусмотрено в исходной редакции Закона. Технический регламент согласно абз.1 п.8.1 ст.9 также разрабатывается в порядке, установленном 2-6 ст.9 Закона, а проект Постановления Правительства РФ о техническом регламенте рассматривается и публикуется в том же порядке, который был раньше предусмотрен абз.2 и 3 п.3 ст.10. Как и прежде, любой технический регламент, принятый Постановлением Правительства РФ, утрачивает силу со дня вступления в силу соответствующего федерального закона о техническом регламенте.

Таким образом, внесенные поправки никак не повлияли на установленную ранее возможность Правительства РФ принимать технические регламенты своими постановлениями. В этом случае Закон внес лишь уточнение о том, что технический регламент принимается Постановлением Правительства в порядке, установленном для принятия Постановлений Правительства РФ (абз.1 ст.9 Закона).

ГЛАВА III. СТАНДАРТИЗАЦИЯ

Комментарий к статье 11. Цели стандартизации

1. На современном этапе развития экономики стандартизация является одним из важнейших элементов технического регулирования, а стоящие перед ней цели не только в нашей стране, но и в других странах, перекликаются с целями технического регулирования. Несомненно, повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, животных и растений, экологической безопасности, являются приоритетными целями стандартизации и технического регулирования в общем, однако было бы неверным полностью концентрироваться на них, особенно сейчас, в период становления системы технического регулирования в России. Не менее важной целью технического регулирования и стандартизации является создание механизмов, стимулирующих конкурентоспособность продукции отечественных производителей. С точки зрения экономики - это одна из первостепенных задач, а стандартизация и техническое регулирование являются эффективнейшим механизмом ее реализации, показавшим себя во всем мире именно как механизм повышения конкурентоспособности продукции. В отношении Российской Федерации подтверждением этому могут служить положения Концепции развития национальной системы стандартизации, которая рекомендована федеральным органам исполнительной власти для применения при проведении работ в области технического регулирования.

В Концепции, в частности, указано, что сформированная на протяжении многих десятилетий система государственной стандартизации в ходе реформы технического регулирования должна быть заменена на национальную систему стандартизации. Новая система в условиях глобализации экономических отношений призвана обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей. Кроме того - повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг.

В качестве стратегических целей развития национальной системы стандартизации в Концепцииуказаны:

повышение качества и конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг, реализуемых на внутреннем и внешнем рынках;

обеспечение научно-технического прогресса;

обеспечение обороноспособности, экономической, экологической, научно-технической и технологической безопасности Российской Федерации;

обеспечение единства измерений;

обеспечение рационального использования ресурсов;

обеспечение технической, информационной совместимости и взаимозаменяемости продукции;

содействие взаимопроникновению технологий, знаний и опыта, накопленных в различных отраслях экономики;

содействие сохранению Российской Федерацией позиции одной из ведущих в экономическом отношении стран.

Международная организация по стандартизации и Международная электротехническая комиссия, определяя цели и задачи стандартизации, признают, что важнейшими результатами деятельности по стандартизации являются повышение степени соответствия продукции, работ (процессов) и услуг их функциональному назначению, устранение барьеров в торговле и содействие научно-техническому сотрудничеству. В Руководстве ИСО/МЭК 2 подчеркивается, что перед стандартизацией могут стоять одна или несколько конкретных целей, обеспечивающих соответствие продукции, работы (процесса) или услуги своему назначению.Такими целями могут быть:

унификация - выбор оптимального числа размеров или видов продукции, работ (процессов) или услуг, необходимых для удовлетворения основных потребностей;

практичность (удобство использования);

совместимость - пригодность продукции, работ (процессов) или услуг к совместному, не вызывающему нежелательных взаимодействий, использованию при заданных условиях для выполнения установленных требований;

взаимозаменяемость - пригодность одного изделия, работы (процесса) или услуги для использования вместо другого изделия, работы (процесса) или услуги в целях выполнения одних и тех же требований;

охрана здоровья;

обеспечение безопасности;

охрана окружающей среды;

защита продукции - предохранение продукции от воздействия климатических или других неблагоприятных условий при ее использовании, транспортировании или хранении;

достижение взаимопонимания;

улучшение экономических показателей, торговля.

Реализация одних целей может осуществляться одновременно с реализацией других.

2. По сравнению с предыдущей редакцией Закона сформулированные в комментируемой статье цели стандартизации не только приведены в соответствие с международными документами, но и дополнены важными для всей стандартизации направлениями.

Во-первых, Закон повысил статус цели, связанной с обеспечением конкурентоспособности продукции, работ и услуг, переместив ее с четвертой позиции на вторую, и, что наиболее важно, закрепил целевую направленность стандартизации на обеспечение качества продукции (услуг, работ).

Во-вторых, что также не менее важно, включены цели, гарантирующие обеспечение: единства измерений; проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг); исполнения государственных заказов, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг).

В третьих, вместо взаимозаменяемости продукции включена цель взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), что представляется наиболее адекватной формулировкой.

В четвертых, статья дополнена таким немаловажными целями, как создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации.

Следует отметить, что в статье в качестве целей стандартизации отсутствует обеспечение обороноспособности, в то время как в Концепции эта цель занимает одну из первых позиций среди других установленных целей. Кроме того, в России на сегодняшний день действует огромное количество (более двух тысяч) государственных военных стандартов, а общий фонд национальных стандартов для оборонной продукции и продукции двойного назначения составляет более десяти тысяч стандартов. В соответствии с Законом РФ "О стандартизации" обеспечение обороноспособности и мобилизационной готовности страны являлось одной из целей стандартизации. Настоящий Закон только регламентирует, что особенности стандартизации оборонной продукции (работ, услуг) и других объектов, указанных в п.1 ст.5, а также связанных с ними процессов и условий захоронения устанавливаются Правительством Российской Федерации (см. комментарий к ст.5 ).

В завершении комментария к настоящей статье еще раз хотелось бы обратиться к Концепции развития национальной системы стандартизации, в которой регламентируется перечень задач, выполнение которых необходимо для эффективного развития национальной системы развития стандартизации и достижения предусмотренных стратегических целей. К ним, в том числе, относятся:

формирование механизмов использования национальных стандартов в государственных интересах Российской Федерации, в том числе для выполнения международных обязательств и поддержки социально-экономической политики государства;

обеспечение приоритетной разработки национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, для соблюдения требований технических регламентов;

обеспечение при разработке национальных стандартов баланса интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей;

формирование экономических механизмов, обеспечивающих привлечение всех заинтересованных сторон к работам по стандартизации и их финансированию;

обеспечение эффективного применения методов и средств стандартизации для содействия успешному развитию секторов российской экономики с высоким потенциалом развития, а также для повышения качества и конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг;

оптимизация процедуры разработки и принятия национальных стандартов с использованием международного опыта;

усиление роли Российской Федерации и повышение ее авторитета в международной стандартизации;

повышение уровня гармонизации национальных и международных стандартов.

Стандартизация в качестве одного из элементов технического регулирования должна внести достойный вклад в экономическое развитие страны, при этом роль, цели и принципы стандартизации в условиях реформирования российской экономики должны быть адекватны происходящим переменам, а также соответствовать международной практике.

Комментарий к статье 12. Принципы стандартизации

Выступая в качестве одного из элементов технического регулирования, стандартизация базируется на определенных исходных положениях - принципах, которые отражают основные закономерности процесса разработки стандартов, обеспечивают достижение целей и задач развития стандартизации, определяют условия ее эффективной реализации.

1) Принципдобровольного применения стандартов. В контексте исследуемого Закона добровольность стандартов - это не только главный принцип стандартизации, но и основной элемент, определяющий правовой статус стандартов в Российской Федерации как документов, которые не имеют обязательного характера и применяются исключительно на добровольной основе. Однако, говоря о добровольности стандартов, необходимо учитывать ряд следующих положений.

Во-первых, требования, предусмотренные в стандартах, например, для изготовителя той или иной продукции, который добровольно пожелал следовать им, указав на это, например, при маркировании продукции, приобретают обязательную силу.

Во-вторых, нельзя исключать возможности обязательного применения стандартов, как в целом, так и отдельных положений, в случае прямого указания на это в договорах, контрактах. Если стороны договора выразили свое волеизъявление придать требованиям того или иного стандарта обязательную силу, то и исполнение этих требований будет обязательным. Такое положение соответствует общим нормам Гражданского кодекса РФ о договорах и обязательствах (в т.ч. их исполнении).

Таким образом, принцип добровольного применения стандартов указывает на право изготовителя (продавца, исполнителя) добровольно (т.е. по собственному желанию, без принуждения) возложить на себя ответственность за выполнение требований, предусмотренных в стандартах. Добровольность - это всегда возможность выбора.

2) Принципмаксимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц. Посредством объективного учета мнения при разработке стандартов обеспечивается удовлетворение необходимых потребностей всех заинтересованных в этом сторон. Разработка национальных стандартов должна выполняться открыто с участием технических комитетов по стандартизации, объединяющих на добровольной основе наиболее компетентные юридические и (или) физические лица, заинтересованные в стандартизации того или иного объекта. Учет мнения заинтересованных сторон при разработке национальных стандартов достигается в результате процедуры публичного обсуждения проекта стандарта, при которой принимают во внимание все замечания, поскольку участвующие в обсуждении стороны равноправны, и сближаются несовпадающие точки зрения. При разработке стандартов организации, также должны обеспечиваться условия для свободного участия в обсуждении проектов стандартов широкого круга сотрудников заинтересованных структурных подразделений организации. При разработке стандартов организации на продукцию, поставляемую на внутренний и (или) внешний рынок, на работы, выполняемые организацией на стороне, или на оказываемые ею на стороне услуги, следует учитывать мнение и представителей других организаций, заказчиков и (или) приобретателей поставляемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг.

3) Принципприменения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, если такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям, либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения.

Международные стандарты отражают передовой опыт экономически развитых стран мира, результаты научных исследований, требования широкого круга потребителей и государственных органов и представляют собой правила, общие принципы или характеристики для большинства стран, поэтому применение международных стандартов при разработке национальных стандартов является одним из важных условий выхода отечественной продукции на мировой рынок. Поэтому преимущественное использование международных стандартов как составной части (основы) разработки национальных стандартов должно иметь место как таковое, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным.

Данный принцип в целом отражает положения абз. 1 п.8 ст.7 Закона, с той лишь разницей, что при разработке проектов технических регламентов международные стандартыдолжны использоваться полностью или частично в качестве их основы. При этом долженствование подразумевает обязательность. В рассматриваемом принципе такая обязательность не предусматривается.

4) Принципнедопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей стандартизации. Настоящий принцип указывает на недопущение установления в стандартах требований (например, необоснованных ограничений или завышенных требований) к продукции, связанным с ней процессам, а также работам и услугам, которые могут создать дополнительные барьеры, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности, и тем самым препятствующие достижению целей стандартизации, либо противоречащие им.

5) Принципнедопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам. Одной из целей стандартизации является содействие соблюдению требований технических регламентов. Соответственно этой цели стандарты могут дополнять, конкретизировать (но не дублировать) какие-либо требования технических регламентов, обеспечивая тем самым повышение минимально установленного в них уровня безопасности, но никак не противоречить им.

6) Принципобеспечения условий для единообразного применения стандартов необходимо воспринимать с учетом положений абз.2 п.2 ст.15 Закона, в соответствии с которыми национальные стандарты подлежат применению равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения объектов технического регулирования, а также выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. В прежней редакции Закона эти правила распространялись и на стандарты организаций, однако из действующей редакции они исключены, что абсолютно правомерно и оправдано в виду отсутствия в них юридического смысла.

В стандартах организаций могут содержаться сведения, составляющие коммерческую тайну (секрет производства) (см. комментарий к ст.19 ). Применение таких стандартов лицами, не являющимися работниками организации, разработавшей и утвердившей стандарт, может осуществляться только с согласия самой организации на договорной основе. Кроме того, порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно. В соответствии с этим представляется весьма затруднительным обеспечить условия для единообразного применения стандартов организаций. Единообразие в применении может проявляться в том случае, если стандарты организаций разработаны, например, в рамках холдинга или акционерного общества, имеющего разветвленную сеть дочерних обществ. В таком случае входящие в их состав общества будут равным образом и в равной мере применять утвержденные головной организацией стандарты.

Интересно отметить, что ранее в Законе РФ "О стандартизации" было напрямую указано, что государственные (ныне - национальные) стандарты, а также стандарты отраслей не являются объектом авторского права (п.4 ст.6). Однако в отношении стандартов предприятия (ныне - стандартов организаций) и стандартов научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений такой оговорки сделано не было.

Дата добавления: 2015-06-25