Своды правил. 7 страница

Разработчиком проекта технического регламента, как и национального стандарта, может быть любое лицо. Приступая к работе над проектом технического регламента, следует оценить необходимость его принятия. В этих целях рекомендуется:

уяснить, есть ли необходимость в принятии законодательных решений на федеральном уровне, и каков при этом должен быть объем правового регулирования;

уяснить сущность предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть достигнуты принятием проекта технического регламента;

определить, является ли данное правовое регулирование соразмерным преследуемым целям;

определить место будущего правового акта в общей системе законодательства, в отрасли, подотрасли, институте законодательства и т.п.;

изучить действующие нормативные правовые акты Российской Федерации по теме проекта либо решающие близкие по содержанию вопросы;

проанализировать практику применения действующих нормативных правовых актов;

изучить законодательство наиболее развитых зарубежных государств по рассматриваемому вопросу;

проанализировать предложения ученых, результаты опроса общественного мнения и соответствующие статистические данные;

определить возможные последствия действия будущего правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и др.;

определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации положений будущего правового акта, а также оценить целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов.

Разработка проектов технических регламентов должна основываться на полной и достоверной информации о предмете правового регулирования, в том числе:

на предложениях, выводах исследований, проведенных учеными соответствующих отраслей;

статистических данных;

экономических и иных расчетах;

данных социологических исследований;

материалах средств массовой информации, справках о зарубежном законодательстве, информации об эффективности действия законов, ранее принятых по той же теме, а также о международных договорах РФ.

К подготовке проектов технических регламентов целесообразно привлекать представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений, экспертов.

3-6. При разработке технических регламентов необходимомаксимально обеспечить:

прозрачность процедур разработки;

возможность участия в разработке всех заинтересованных лиц;

достижение согласия большинства заинтересованных сторон.

С этой целью необходимы постоянные публикации о ходе разработки и доступность текстов проектов технических регламентов.

1) Прежде всего, должно быть опубликовано уведомление о разработке проекта технического регламента. Такое уведомление, как и уведомление о завершении обсужденияпроекта технического регламента, публикуется:

в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию (в печатном издании Ростехрегулирования - журнале "Вестник технического регулирования");

в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме*.

________________

* См.: http://www.gost.ru/wps/portal/pages.Notif.OrderAbout

Следует отметить, что постановление Правительства РФ от 05.11.2003 г. N 673* предусматривает опубликование в информационной системе общего пользования уведомления о разработке проекта технического регламента (в т.ч. уведомления о завершении обсуждения) не в обязательном порядке, как это установлено Законом, а по усмотрению разработчика проекта технического регламента.

________________

* См.: постановление Правительства РФ от 05.11.2003 N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных, иных нормативных правовых актов и нормативных документов в области технического регулирования".

Уведомление о разработке проекта технического регламента (в т.ч. уведомление о завершении обсуждения) представляется разработчиком для опубликования в Ростехрегулирование лично или по почте с уведомлением о вручении. После получения уведомления о вручении, разработчик производит оплату опубликования и представляет в Ростехрегулирование соответствующий документ. Размер платы за опубликование уведомлений о разработке проекта технического регламента и о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента составляет в настоящее время 1000 рублей.

Уведомление о разработке проекта технического регламента должно отвечать установленной форме и содержать следующую необходимую информацию:

об объекте технического регулирования, в отношении которого будут устанавливаться разрабатываемые требования;

о целях технического регламента;

краткое обоснование необходимости разработки технического регламента;

краткое указание разрабатываемых требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки проекта данного технического регламента;

о способе ознакомления с проектом технического регламента;

наименование или фамилию, имя, отчество разработчика проекта данного технического регламента, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым должен осуществляться прием в письменной форме замечаний заинтересованных лиц.

Уведомление о разработке проекта технического регламента (в т.ч. уведомление о завершении обсуждения) публикуется Ростехрегулированием в своем печатном издании в 10-дневный срок с даты оплаты его опубликования. Уведомления, заполненные неправильно или не полностью, возвращаются разработчику. В этом случае срок опубликования исчисляется с даты представления правильно и полностью заполненного уведомления.

С момента опубликования уведомления о разработке проекта технического регламента, этот проект должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Разработчик обязан по требованию заинтересованного лица предоставить ему копию проекта технического регламента. При этом плата, взимаемая за предоставление данной копии, не может превышать затраты на ее изготовление.

2) Далее следуетпубличное обсуждение проекта технического регламента. Срок этого обсуждения исчисляется со дня опубликования уведомления о разработке проекта технического регламента до дня опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения. Данный срок не может быть менее чем два месяца.

С учетом полученных замечаний заинтересованных лиц разработчик дорабатывает проект технического регламента. Разработчик проводит публичное обсуждение проекта технического регламента и составляет перечень поступивших замечаний заинтересованных лиц с кратким изложением содержания данных замечаний и результатов их обсуждения. Все замечания должны предоставляться в письменной форме.

Разработчик обязан сохранять все полученные им замечания до дня вступления в силу принимаемого соответствующим нормативным правовым актом технического регламента и предоставлять их депутатам Государственной Думы, представителям федеральных органов исполнительной власти, а также экспертным комиссиям по техническому регулированию по их запросам.

3) После завершения предусмотренных выше процедур публикуется уведомление о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента. Уведомление о завершении обсуждения также представляется по установленной форме и должно включать информацию:

о порядке ознакомления с проектом технического регламента и перечнем замечаний заинтересованных лиц;

наименование организации или фамилию, имя и отчество разработчика, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым можно связаться с разработчиком.

Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента публикуется не ранее чем через два месяца со дня опубликования уведомления о разработке соответствующего проекта технического регламента. Со дня опубликования уведомления о завершении обсуждения доработанный проект технического регламента и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц должны быть доступны заинтересованным лицам для ознакомления.

7-8. Комментируемые пункты регламентируют порядок рассмотрения проекта федерального закона о техническом регламенте. Порядок рассмотрения соответствующего Постановления Правительства РФ определяется в п.8.1 Закона.

1) Первоначально проект федерального закона о техническом регламенте (далее - законопроект) вносится на рассмотрение в Государственную Думу. Таким образом, Закон воспроизводит конституционные положения, установленные ч.2 ст.104 Конституции РФ, согласно которым все законопроекты подлежат рассмотрению нижней палатой Парламента РФ.

Возможностью внести законопроект в Государственную Думу обладают далеко не все, а только субъекты права законодательной инициативы. В качестве таких субъектов согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ могут выступать: Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, а также законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Законопроект вносится при наличии следующих документов:

Обоснование необходимости принятия федерального закона о техническом регламенте. В этом обосновании должны быть указаны те требования, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки проекта технического регламента.

Финансово-экономическое обоснование принятия федерального закона о техническом регламенте.

Документы, подтверждающие опубликование уведомлений о разработке проекта технического регламента и о завершении его публичного обсуждения.

Перечень полученных по проекту технического регламента замечаний заинтересованных лиц (в письменной форме).

В дополнение к изложенному хотелось бы сказать несколько слов об оформлении законопроектов. На сегодняшний день действуют специально разработанные в этих целях Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (см. письмо Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 18.11.2003 N вн2-18/490). Настоящие Методические рекомендации составлены исходя из отечественного опыта законопроектной деятельности последних десятилетий с учетом практики работы в данной области зарубежных стран. Методические рекомендации рассчитаны на практическое применение субъектами права законодательной инициативы при проведении законопроектной работы, работы по внесению изменений в законодательные акты, по подготовке перечней законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу. Цель Методических рекомендаций состоит в обеспечении высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использовании средств, правил и приемов законодательной техники.

2) Законопроект с необходимым пакетом документов направляется Государственной Думой в Правительство РФ. Правительство РФ в свою очередь отдает законопроект и прилагающиеся к нему документы на экспертизу - в экспертную комиссию по техническому регулированию. После получения соответствующего заключения экспертной комиссии Правительство РФ готовит отзыв на законопроект. Впоследствии этот отзыв в течение девяноста дней (срок, очевидно, исчисляется с момента получения Правительством РФ законопроекта) должен быть направлен в Государственную Думу. Необходимо отметить, что по сравнению с исходной редакцией Закона этот срок увеличен на два месяца (ранее он составлял только 1 месяц).

Далее законопроект подлежит рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Примечательно, что Закон предусматривает возможность рассмотрения законопроекта в этом случае и без отзыва Правительства, если он не поступит в Государственную Думу в установленный срок. Здесь есть некоторое опасение, что тем самым могут быть нарушены конституционные нормы ч.3 ст.104 Конституции РФ, регламентирующие случаи рассмотрения законопроектов только при наличии соответствующего заключения (тот же отзыв) Правительства РФ. Если ведение технического регламента не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, то проблем никаких не возникнет - отзыв не обязателен, но когда такие расходы заведомо предусмотрены, то без отзыва уже не обойтись, иначе последует нарушение Конституции. Полагаем, что в этом отношении следовало бы сделать в Законе небольшую оговорку.

3) Принятый Государственной Думой в первом чтении законопроект публикуется для обсуждения и направления поправок к нему в тех же источниках, что и уведомления: в журнале "Вестник технического регулирования" или в приложении к нему и на официальном сайте Ростехрегулирования. Размер платы за опубликование законопроекта, прошедшего первое чтение, составляет на сегодня 4000 рублей за учетно-издательский лист.Срок публикации также 10 дней с момента оплаты за опубликование. Поправки к законопроекту после окончания срока их подачи публикуются в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее, чем за месяц до рассмотрения Государственной Думой законопроекта во втором чтении.

4) Законопроект, подготовленный ко второму чтению, вновь направляется Государственной Думой на отзыв Правительству РФ в срок не позднее, чем за шестьдесят дней до рассмотрения законопроекта во втором чтении. Правительство РФ с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию в течение шестидесяти дней направляет в Государственную Думу свой отзыв. В отличие от прежней редакции Закона указанный срок также увеличен.

Государственная Дума, как и в первом чтении, вправе рассмотреть законопроект во втором чтении без отзыва Правительства РФ, в случае его несвоевременного представления.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о техническом регламенте в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Порядок рассмотрения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона осуществляется в соответствии с нормами ст.105 и 107 Конституции РФ, а также положениями гл.12-14 Постановления Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

9. Настоящий пункт, регламентируя порядок рассмотрения проекта Постановления Правительства РФ о техническом регламенте, практически дословно воспроизводит положения, которые ранее содержались в п.3 ст.10 Закона.

Подготовленный к рассмотрению на заседании Правительства РФ проект постановления о техническом регламенте, вначале проходит соответствующую экспертизу в экспертной комиссии по техническому регулированию, на которую он направляется не позднее, чем за тридцать дней до дня его рассмотрения Правительством РФ. Раньше этот срок составлял один месяц. Далее Правительство РФ с учетом экспертных заключений рассматривает проект и выносит свое решение по нему.

Проект Постановления Правительства РФ о техническом регламенте также подлежит публикации в журнале "Вестник технического регулирования" (либо в приложении к нему) и размещается на официальном сайте Ростехрегулирования не позднее, чем за тридцать дней до дня его рассмотрения на заседании Правительства РФ.

Интересно отметить, что в настоящее время действует пока только один технический регламент, и принят он именно Постановлением Правительства РФ*.

________________

* См.: постановление Правительства РФ от 12.12.2005 N 609 "Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ".

10. Экспертиза проектов технических регламентов, как уже было отмечено выше, осуществляется экспертными комиссиями по техническому регулированию. По своему назначению такая экспертиза является достаточно важной процедурой, поскольку позволяет предупредить принятие некачественных технических регламентов.

Порядок создания и деятельности экспертных комиссий определяется Постановлением Правительства РФ от 21.08.2003 N 513, которым утверждено Положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию, а также приказом Минпромэнерго РФ от 03.04.2006 г. N 66 "Об утверждении порядка формирования экспертных комиссий по техническому регулированию".

Состав экспертной комиссии по соответствующему проекту технического регламента формирует Департамент государственной политики в области технического регулирования* с учетом содержания проекта технического регламента, объекта (объектов) технического регулирования и вопросов, по которым принимается технический регламент. В состав экспертной комиссии на основе паритетного представительства включаются федеральные органы исполнительной власти, научные организации, саморегулируемые организации, а также общественные объединения предпринимателей и потребителей. В состав экспертных комиссий не должно входить более одного представителя от одной организации. В состав экспертной комиссии, проводящей экспертизу проекта технического регламента, содержащего сведения, которые составляют государственную тайну, включаются только лица, имеющие соответствующий допуск к таким сведениям. Формирование конкретного состава экспертной комиссии осуществляется путем выборки кандидатур из перечня кандидатур экспертов, которые могут войти в состав экспертных комиссий и участвовать в работе экспертных комиссий с правом голоса.

________________

* Прим.: В приказе Минпромэнерго РФ от 03.04.2006 г. N 66 указан Департамент технического регулирования и метрологии. Однако согласно приказу Минпромэнерго РФ от 07.06.2007 года N196 Департамент технического регулирования и метрологии упразднен, взамен него образован Департамент государственной политики в области технического регулирования.

Департамент государственной политики в области технического регулирования осуществляет предварительное согласование состава экспертной комиссии с профильным департаментом Минпромэнерго или с соответствующим подразделением федерального органа исполнительной власти, участвующим в организации разработки технических регламентов, и являющимся головным при разработке проекта технического регламента.

Указанными структурными подразделениями Минпромэнерго или соответствующих федеральных органов исполнительной власти вносятся предложения по назначению председателя экспертной комиссии и его заместителя из числа ведущих специалистов в соответствующей области технического регулирования, а также ответственного секретаря экспертной комиссии - из числа работников центрального аппарата Минпромэнерго. В случаях формирования экспертных комиссий по экспертизе проектов технических регламентов, относящихся к компетенции Минпромэнерго, в их состав включаются представители профильных Департаментов.

Состав экспертной комиссии утверждается приказом Минпромэнерго России о проведении экспертизы соответствующих технических регламентов (или группы технических регламентов), который подготавливает Департамент государственной политики в области технического регулирования(94). Приказом могут утверждаться составы одновременно по нескольким экспертным комиссиям, либо отдельно по каждой экспертной комиссии по мере необходимости.

________________

* См. н-р: приказы Минпромэнерго РФ от 13.07.2006 N 160 "Об экспертной комиссии по проведению экспертизы специального технического регламента "О безопасности продукции целлюлозно-бумажной промышленности и процессов ее производства"; от 26.07.2006 N 176 "Об экспертных комиссиях по проведению экспертизы проектов технических регламентов".

Заседания экспертной комиссии являются открытыми, за исключением случаев, когда в интересах сохранения государственной тайны доступ к информации должен быть ограничен. Экспертная комиссияимеет право:

а) запрашивать в установленном порядке у разработчика проекта технического регламента полученные им от заинтересованных лиц замечания по проекту технического регламента и другую необходимую информацию;

б) запрашивать в установленном порядке у государственных органов и других организаций информацию по вопросам, входящим в компетенцию экспертной комиссии;

в) вносить в Минпромэнерго России предложения о привлечении к работе экспертной комиссии, в том числе на договорной основе, специалистов федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей и иных организаций;

г) создавать рабочие группы из числа членов комиссии для проработки отдельных вопросов.

Деятельностью комиссии руководит председатель, который несет ответственность за выполнение возложенных на экспертную комиссию задач. В отсутствие председателя экспертной комиссии его обязанности исполняет заместитель. План деятельности экспертной комиссии, а также регламент ее работы утверждаются председателем экспертной комиссии.

Экспертная комиссия по окончанию экспертизы проекта технического регламента подготавливает соответствующее заключение. Это заключение должно содержать, в том числе, обоснованные выводы о соответствии (несоответствии) технического регламента законодательным и иным нормативным правовым актам РФ в сфере технического регулирования, международным нормам и правилам, а также интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития страны.

Заключение экспертной комиссии представляется комиссией в Минпромэнерго России и для опубликования в установленном порядке в Ростехрегулирование. Данное заключение публикуется Ростехрегулированием в течение месяца со дня получения заключения в журнале "Вестник технического регулирования" (или приложении к нему). Кроме того, заключение экспертной комиссии размещается на официальном сайте Ростехрегулирования в сети Интернет.

11. Положениями настоящей статьи определяются основания для отмены технического регламента либо внесения изменений в него. К таким основаниям Закон относит несоответствие технического регламента тем задачам, обеспечение выполнения которых согласно абз.1 п.12 ст.7 Закона возложено на Правительство РФ, а именно:

интересам национальной экономики;

развитию материально-технической базы и уровню научно-технического развития;

международным нормам и правилам, введенным в действие в Российской Федерации в установленном порядке.

При наличии перечисленных выше оснований, Правительство РФ, как ответственный орган, обязано начать процедуру внесения изменений в технический регламент или отмены технического регламента, которая осуществляется в порядке, предусмотренном настоящей статьей, а также ст.10 Закона в части разработки и принятия технических регламентов. Таким образом, указанная процедура должна быть начата с разработки соответствующего проекта о внесении изменений либо отмены технического регламента, публикации уведомления о разработке этого проекта в порядке, установленном п.3 данной статьи. В дальнейшем такой проект должен пройти все последующие процедуры согласно п.4-6, п.7-8 - для законопроекта об отмене или внесении изменений; п.8.1. - для аналогичного проекта Постановления Правительства РФ. Что касается внесения изменений или отмены технического регламента, принятого посредством издания указа Президента РФ, либо международным договором, то оно осуществляется, как уже было указано, в порядке, определенном п.1, 2 ст.10 Закона в части разработки и принятия технических регламентов.

Материально-техническая база и уровень научно-технического развития постоянно совершенствуются, и, следовательно, влекут за собой определенный риск несоответствия им принимаемых технических регламентов. Такое несоответствие может выражаться в отставании требований технических регламентов от новых производительных возможностей, либо, напротив, в неспособности производства гарантировать обеспечение выполнения предусмотренных требований технических регламентов из-за низкого уровня технологий, оборудования. В связи с этим, а также в силу длительного периода принятия технических регламентов федеральными законами, указание в Законе названных оснований может привести не к самым лучшим последствиям, в результате которых процедура внесения изменений в технический регламент или отмены технического регламента может стать постоянной. Однако, учитывая положения ст.16 Закона, полагаем, что подобной ситуации все-таки удастся избежать.

12. Как показывают вышеизложенные положения, процедура принятия технических регламентов федеральными законами является достаточно сложной, многоступенчатой, а главное - долговременной. Если при этом учесть предусмотренный п.10 ст.7 Закона срок вступления технического регламента в законную силу, и различного рода "препоны", имеющие место в ходе реализации реформы технического регулирования, то возникают сомнения относительно того, что к 2010 году появится весь необходимый перечень первоочередных технических регламентов. Поэтому здесь просто необходимо упомянуть о том, что фактическое отсутствие на сегодняшний день технических регламентов обусловлено не только проблемами Закона, но и многомесячным затягиванием исполнительной властью внесения технических регламентов и представления отзывов на уже внесенные в инициативном порядке законопроекты. Здесь вполне уместно привести мнение М. Шаккума, утверждающего, что проблема отсутствия на сегодняшний день технических регламентов заключается в неспособности Правительства РФ наладить работу над принятием технических регламентов*. Мы не будем по данному поводу углубляться в полемику, поскольку это не входит в наши задачи, однако, отметим, что в этом мнении, безусловно, содержится некоторая доля правды.

________________

* См.: стенограмма заседания Комиссии Государственной Думы по техническому регулированию от 25.01.2007, выступление М. Л. Шаккума.

Относительно технических регламентов, принимаемых Постановлениями Правительства РФ, прогнозы более оптимистичны. С практической стороны это весьма существенно, поскольку процедура принятия технических регламентов Постановлениями Правительства РФ намного упрощеннее, нежели процедура принятия федеральных законов. Это, прежде всего, позволяет значительно сократить сроки принятия технических регламентов. Здесь имеется только одно опасение - принятие технических регламентов может плавно перейти с законодательного уровня, позиционируемого в качестве основного*, на уровень подзаконного нормотворчества: де-юре - временного, но в силу отсутствия федеральных законов о технических регламентах, де-факто - постоянного. А ведь в соответствии с ч.2 ст.4 Конституции РФ верховенство на всей территории Российской Федерации имеют сама Конституция и федеральные законы, о верховенстве (именно верховенстве) Постановлений Правительства РФ - ни слова.

________________

* См. н-р.: приказ Минпромэнерго РФ от 12.04.2006 N 78 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов", п.25.1.

Кроме того, как в таком случае следует рассматривать предусмотренный реформой технического регулирования переход от существовавшей ранее системы технических требований, основанной преимущественно на ведомственных нормативных актах, к уровню законодательного регулирования этих требований? Ведь такая система, по мнению многих специалистов в области технического нормирования*, не позволяла реализовать принципы ч.3 ст.55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы граждан, в том числе и право на предпринимательскую деятельность, могут быть ограничены только законом. Не явится ли возможность принятия технических регламентов подзаконными актами Правительства РФ, преподнесенная общественности на сегодняшний день уже как приоритетная (до 2010 г. надо успеть!), стимулом к новым дискуссиям, посвященным возвращению обязательного технического нормирования в русло исполнительной власти? В качестве аргумента, оправдывающего в данном случае подзаконное нормотворчество, зачастую, дается ссылка на зарубежный опыт, показывающий, что в "подавляющем большинстве стран технические регламенты принимаются актами Правительства или Министерств или других органов исполнительной власти"**. К этому аргументу невольно вспоминается рассмотренная нами в комментарии к ст.2 Закона точка зрения М. М. Гельмана о подмене стандартов техническими регламентами.

Дата добавления: 2015-06-25