Своды правил. 6 страница

Рекомендации правительствам стран ЕЭК ООН относительно политики в области стандартизации* предусматривают, что правительствам стран - членам ЕЭК следует, по возможности, использовать в законодательных документах ссылки на национальные стандарты, региональные стандарты или предпочтительно на международные стандарты, если таковые существуют. Настоящим документом рекомендовано поощрять более широкое применение метода "ссылки на стандарты" и применение принципов 1-5 Руководства ИСО/МЭК 15 "Правила ИСО/МЭК, касающиеся ссылок на стандарты" как на национальном уровне, так и в международных организациях, занимающихся подготовкой стандартов. Практическая реализация указанного метода создает ряд значительных преимуществ,в том числе:

____________________

* См.: Рекомендации Европейской Экономической Комиссии ООН относительно политики в области стандартизации (ECE/STAND/17/REV.3) (принята в г. Женева в 1996 г. рабочей группой по политике в области технического согласования и стандартизации), приложение D.

способствует устранению барьеров в торговле и предотвращает их создание благодаря включению ссылки на региональные или, предпочтительно, международные стандарты, или на национальные стандарты, отражающие международные или региональные стандарты;

упрощает и ускоряет законодательную деятельность;

содействует упрощению процесса внесения изменений в технические условия с учетом технического прогресса и снижению связанных с этим затрат;

облегчает учет результатов деятельности международных организаций по стандартизации.

С учетом отдельных положений вышеназванного Руководства ИСО/МЭК 15 и Руководства ИСО/МЭК 2 Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации были приняты Рекомендации по применению ссылок на стандарты в документации и по указанию обозначений стандартов в маркировке - РМГ 50-2002 (см. протокол от 30.05.2002 N 21). Настоящие рекомендации предусмотрели свое распространение на применение и оформление в различной документации ссылок на:

государственные стандарты;

межгосударственные стандарты, непосредственно действующие в стране в качестве государственных стандартов;

стандарты отраслей (отраслевые стандарты);

стандарты общественных объединений;

стандарты предприятий.

Постановлением Госстандарта России от 20.09.2002 г. N 341-ст РМГ 50-2002 непосредственно введены в действие в Российской Федерации в качестве рекомендаций по стандартизации с 01.03.2003 г.

Таким образом, все вышеуказанные документы, так или иначе, обуславливают не только возможность, но и целесообразность соответствующих ссылок на стандарты (в т.ч. и в технических регламентах), поскольку это предотвращает необходимость ежегодного многократного внесения изменений в законодательные акты, и тем самым способствует сокращению временных и финансовых затрат. Стандарты уместно применять при формировании разделов технических регламентов, которые связаны с терминами и определениями, а также при классификации и идентификации продукции. Так, например, Р 50.1.044-2003 напрямую предусмотрено, что в техническом регламенте рекомендуется использовать стандартизованные термины и их определения. Для проверки соответствия проекта технического регламента стандартам на термины и определения, при его разработке целесообразно проводить терминологическую экспертизу. Полагаем, что для такой процедуры как раз и подходят ссылки на соответствующие стандарты.

Однако применительно рассматриваемой ситуации Закон предусмотрел несколько иные положения, закрепив, что в национальных стандартах и (или) сводах правил могут указываться требования технических регламентов, для соблюдения которых на добровольной основе применяются национальные стандарты и (или) своды правил (п.9 ст.16). Тем самым восстановлена взаимосвязь между стандартами и техническими регламентами, ликвидирована необходимость "распаковки" стандартов и сводов правил в технических регламентах. Тем более что применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил отныне является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

10. Ввиду сложности природы биологических опасностей, защите от них должно быть уделено особое внимание. В абз.2 п.9 комментируемой статьи Закон предусматривает обеспечение биологической безопасности посредством установления в технических регламентах минимально необходимых ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест (в т.ч. ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Такие меры должны регламентироваться вне зависимости от других способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем.

В абз.3 п.9 этой же статьи предписывается необходимость учета всех факторов, определяющих действие биологических опасностей. Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться:

требования к продукции, методам ее обработки и производства;

требования к процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия;

карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов;

методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска;

иные содержащиеся в технических регламентах требования.

Положения абз.5 этого же пункта указывают на необходимость требуемой оперативности. Существенным здесь является то, что ветеринарно-санитарные или фитосанитарные меры, предусмотренные техническими регламентами в отношении определенных видов продукции, могут быть применены на основе имеющейся информации. В том числе информации, полученной от соответствующих международных организаций, властей иностранных государств, информации о применяемых другими государствами соответствующих мерах или иной информации. Подобная оперативность обусловлена безотлагательным применением ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер для достижения целей фитосанитарной и ветеринарно-санитарной защиты, в случае, когда определенное научное обоснование является недостаточным или не может быть получено в необходимые сроки.

Законом особо оговаривается, что в указанной ситуации до принятия соответствующих технических регламентов применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер осуществляется в соответствии с:

1) ФЗ "О карантине растений".

Данный закон определяет понятие карантин растений как правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации. Этот закон определяет основы правового регулирования в области обеспечения карантина растений на территории Российской Федерации и направлен на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Основной целью является обеспечение охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации.

2) Законом РФ "О ветеринарии".

Под ветеринарией в целях настоящего закона понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных. Этот закон помимо прочего регламентирует вопросы осуществления государственного ветеринарного надзора; защиты населения от болезней, общих для человека и животных, и пищевых отравлений; устанавливает общие требования по предупреждению и ликвидации болезней животных и обеспечению безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства.

При оценке биологических опасностейдолжны быть приняты во внимание:

все потенциальные источники биологических опасностей;

возможные пути и способы воздействия этих источников на защищаемые объекты;

все возможные последствия опасных воздействий.

При действии биологических источников риска необходимо учитывать климатические и географические факторы.

Разработку и применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер рекомендуется проводить с учетом следующих экономических факторов:

потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания;

расходов на борьбу и (или) ликвидацию источников биологической опасности;

оценки эффективности применяемых альтернативных мер для снижения рисков.

Также следует учитывать необходимость сведения к минимуму воздействия вредителя или заболевания на окружающую среду, производство и обращение продукции.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры разрабатываются и применяются на основе научных данных с учетом соответствующих международных стандартов, рекомендаций, а также других документов международных организаций. Такое положение обусловлено необходимостью соблюдения соответствующего уровня ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, который определяется с учетом степени фактического научно обоснованного риска. Закон допускает, что при оценке степени риска могут приниматься во внимание:

положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация;

распространенность заболеваний и вредителей;

применяемые поставщиками меры по борьбе с заболеваниями и вредителями;

экологические условия и экономические последствия, связанные с возможным причинением вреда, а также размеры расходов на предотвращение причинения вреда.

11. В силу ст.6 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В соответствии с п.6 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. При этом в актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу (п.7).

Согласно положениям п.10 данной статьи Закон предусматривает особый порядок вступления в силу технических регламентов, принимаемых федеральным законом или Постановлением Правительства Российской Федерации. Такие технические регламенты вступают в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня их официального опубликования. Таким образом, Закон устанавливает нижний временной предел для вступления в силу технических регламентов, верхний предел Законом не ограничивается (т.е. технические регламенты могут вступить в силу и по истечению шестимесячного срока).

12. Из действующей редакции п.11 комментируемой статьи исключено положение о том, что правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для их проведения, необходимые в целях применения технических регламентов, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством РФ. Такой порядок, с одной стороны, задерживал бы внедрение технических регламентов, с другой - предусматривал возложение на Правительство РФ значительного объема излишней работы. И, наконец, что самое важное, исключал уже накопленный опыт испытаний, отраженный в действующих стандартах.

В настоящей редакции Закон устанавливает, что Правительством РФ до дня вступления в силу технического регламента утверждается перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. И лишь в случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительством РФ до дня вступления в силу технического регламента, утверждаются упомянутые правила и методы исследований (испытаний) и измерений. В том числе - правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия.

Кроме того, Закон дополнил, что указанные правила (как и сами требования технических регламентов), не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей принятия технических регламентов (см. комментарий к п.2 данной статьи).

13. В абз.1 п.12 настоящей статьи Закон предусматривает возложение на Правительство РФ полномочий в части разработки предложений по обеспечению соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы, научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. По сути, Закон устанавливает, что практическая реализация провозглашенного в абз. 3 ст.3 принципа технического регулирования осуществляется Правительством РФ.

В этих целях Правительством РФ утверждается Программа разработки технических регламентов (далее - Программа), которая ежегодно должна уточняться и публиковаться. В действующую редакцию статьи внесено дополнение, в соответствии с которым в указанной Программе предусматриваются формы принятия технических регламентов. Реализация этой Программы, что также отсутствовало в прежней редакции Закона, финансируется (полностью или частично) за счет средств федерального бюджета (см. комментарий к ст.45 ). Кроме того, уточняется, что технические регламенты могут быть разработаны и вне утвержденной Программы.

Распоряжением Правительства РФ от 06.11.2004 N 1421-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004 - 2006 гг., предусматривающая разработку 74 технических регламентов. Распоряжением Правительства РФ от 23.11.2004 N 1511-р заинтересованным федеральным органам исполнительной власти предписано направлять ежегодно, начиная с 2005 г. (в 3 квартале), в Минпромэнерго России предложения по уточнению этой Программы с обоснованием необходимости уточнения. Этим же распоряжением Минпромэнерго было поручено осуществлять анализ поступающих от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, юридических и физических лиц предложений по уточнению Программы и формировать на их основе сводные предложения. Кроме того, ежегодно, начиная с 2006 г. (в 1 квартале), вносить в установленном порядке в Правительство РФ сводные предложения с учетом размера средств федерального бюджета, выделенных Минпромэнерго на реализацию Программы на текущий финансовый год, с указанием размера средств федерального бюджета, необходимых для реализации Программы в следующем году. Последующие изменения были внесены в Программу распоряжениями Правительства РФ от 08.11.2005 N 1889-р и от 01.02.2006 N 107-р.

12.04.2006 приказом Минпромэнерго РФ N 79 утверждены Методические рекомендации по формированию и уточнению Программы разработки технических регламентов. Настоящие Методические рекомендации устанавливают принципы разработки предложений по формированию и уточнению Программы, их анализа, отбора и формирования проекта уточнений Программы в масштабах страны с учетом материально-технических ресурсов экономики, реальных научно-технических достижений и других существенных факторов, включая ведущиеся инициативные разработки проектов регламентов. Методические рекомендации предназначены к применению федеральными органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами с целью совершенствования работ по разработке предложений по уточнению Программы и обеспечения возможностей ее поэтапной реализации.

Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2006 N 781-р утвержден уточненный вариант Программы разработки технических регламентов, в соответствии с которым установлены следующие сроки представления технических регламентов в Правительство Российской Федерации. Из общего количества технических регламентов (181) на дату издания распоряжения было представлено 3 технических регламента, на 2006 г. запланировано предоставление 40 регламентов, на 2007 - 43, и, наконец, на 2008 - 95.

Что касается самой Программы разработки технических регламентов, то здесь, пожалуй, все понятно, а вот в отношении внесенного дополнения об указании в этой Программе форм принятия технических регламентов, необходимо конкретизировать некоторые моменты. Закон предусматривает 4 формы документов, которыми могут быть приняты технические регламенты: международный договор, федеральный закон, указ Президента РФ и Постановление Правительства РФ. Интересно отметить, что в данном случае Закон отдельно выделяет международный договор, выражение согласия на обязательность которого, осуществляется путем ратификации, и межправительственное соглашение, которое согласно п.2 ст.1 ФЗ "О международных договорах" является одним из возможных видов международных договоров. Поэтому рассматривать межправительственное соглашение также следует как международный договор, заключаемый на соответствующем уровне - уровне правительств государств. Возможность принятия технических регламентов международными договорами, заключаемыми на уровне соответствующих ведомств (межведомственными договорами), Законом исключена.

Таким образом, с учетом изложенного получается, что Правительство РФ вправе предусмотреть в Программе разработки технических регламентов любую из указанных выше форм принятия технических регламентов. Однако это далеко не так, поскольку принятие технических регламентов посредством издания указа Президентом РФ является исключением из общего порядка, предусмотренного ст.9 Закона, и находится именно в компетенции Президента РФ. Принятие технических регламентов международными договорами также относится к особому порядку в соответствии со ст.10 Закона, но, тем не менее, такое положение не исключает возможности Правительства РФ предусмотреть подобную форму. И обусловлено это тем, что Правительство РФ, выступая в качестве высшего исполнительного органа государственной власти РФ, принимает все необходимые меры для обеспечения реализации внешней политики России. Согласно ст.21 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. Следовательно, Правительство РФ вправе определять случаи принятия технических регламентов посредством заключения международных договоров, разумеется, при условии предварительной взаимосогласованной договоренности сторон международного договора, которым предполагается принять технический регламент.

Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2007 N 1930-р утверждены новые изменения, внесенные в Программу разработки технических регламентов. С учетом опыта реализации прежних редакций Программы, новая редакция рассчитана на исполнение в 2008 г. (с июня месяца) и первом квартале 2009 г. Программой предусматривается предоставление в Правительство РФ технических регламентов, принятие которых должно быть осуществлено в первоочередном порядке, включение иных технических регламентов будет производиться на следующих этапах уточнения Программы. В целях реализации Закона для каждого технического регламента в Программе установлена соответствующая форма, в которой он будет приниматься: 15 технических регламентов планируется принять в форме федеральных законов, 26 - в форме Постановлений Правительства РФ. Кроме того, с целью повышения ответственности за результаты работы по разработке технических регламентов, а также соблюдения определенных Программой сроков, введена специальная графа, в которой указаны федеральные органы государственной власти, ответственные за разработку технических регламентов (государственные заказчики). В качестве государственного заказчика - координатора Программы утверждено Минпромэнерго России. Минпромэнерго предписано передавать в 2007-2010 г.г. в установленном порядке государственным заказчикам ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период Минпромэнерго на реализацию Программы разработки технических регламентов. Государственные заказчики в свою очередь должны обеспечивать финансирование в определенном порядке расходов на проведение работ, связанных с разработкой соответствующих технических регламентов.

14. Помимо выполнения перечисленных в абз.1 п.12 данной статьи функций, Правительство РФ согласно абз.2 п.12 организует:

а) Постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда (с учетом степени его тяжести) вследствие нарушения требований технических регламентов:

жизни или здоровью граждан, животных и растений;

имуществу (физических или юридических лиц, государственному или муниципальному);

окружающей среде.

б) Информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

На сегодняшний день анализ состояния организации учета и анализа случаев причинения вреда в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области технического регулирования, показывает, что:

в настоящее время в Российской Федерации пока еще отсутствует единая централизованная система учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения обязательных требований;

в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность органов государственного контроля (надзора), не регламентированы функции по ведению учета случаев причинения вреда в подведомственных сферах деятельности;

учет случаев причинения вреда осуществляют лишь отдельные органы государственного контроля (надзора) в рамках форм федерального государственного статистического наблюдения и форм учета случаев нарушения обязательных требований по ограниченному числу объектов технического регулирования.

В целях оптимизации предусмотренной Законом деятельности по анализу и учету случаев причинения вреда вследствие нарушения обязательных требований еще в 2006 г. была предусмотрена поэтапная организация Единой системы учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов*. На первом этапе запланирована организация учета и анализа случаев несоблюдения требований технических регламентов и иных нормативных правовых актов, действующих до вступления в силу технических регламентов в соответствии с п.1 ст.46 Закона. Предложения по реализации данного этапа, а также показатели учета нарушения обязательных требований и случаев причинения вреда были представлены в Правительство РФ письмом Минпромэнерго России от 30.09.2005 N АР-2784.

____________________

* См.: Предложения по вопросу организации учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов и информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов от 26.01.2006 // http://www.minprom.gov.ru/pda/showNewsIssue?url=activity/metrology/docs/project/9

На втором этапе, по мере вступления в силу технических регламентов, должны быть организованы учет и анализ случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, который является составной частью Единой системы.

Как на первом, так и на втором этапах необходима организация информирования приобретателей, изготовителей, продавцов и других заинтересованных лиц о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

При организации Единой системы учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов планируется решение следующих задач:

1) Создание Единой (централизованной) системы учета случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов.

2) Определение субъектов, представляющих информацию о случаях причинения вреда в органы, ведущие первичный учет и анализ случаев причинения вреда.

3) Определение органов, ведущих первичный учет и анализ случаев причинения вреда, а также информирование заинтересованных лиц в установленных сферах деятельности.

4) Установление порядка первичного учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов. При этом учет случаев причинения вреда должен осуществляться в той же системе (базе данных), что и учет случаев нарушения обязательных требований.

5) Установление основных показателей, по которым осуществляется первичный учет случаев причинения вреда.

6) Определение федерального органа исполнительной власти, который ведет централизованную базу данных учета случаев причинения вреда.

7) Установление порядка передачи сведений о случаях причинения вреда из баз данных органов, ведущих первичный учет, в централизованную базу данных.

8) Установление порядка обработки информации.

9) Установление порядка информирования заинтересованных лиц и федеральных органов исполнительной власти о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

10) Установление порядка проведения обобщенного анализа случаев причинения вреда и представления информации в Правительство РФ о случаях причинения вреда и результатах проведенного анализа.

Комментарий к статье 9. Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента

1. Комментируемая статья наряду с другими статьями Закона также подверглась корректировке. Однако хочется обратить внимание, что никаких особо радикальных изменений, затрагивающих полномочия Правительства РФ по принятию технических регламентов своими постановлениями и воспринятых общественностью в качестве таковых, в нее внесено не было, и это доказывает сравнительный анализ законодательных норм.

2. В целях устранения неоднозначных толкований в комментируемой части статьи конкретизировано, что технический регламент принимается федеральным законом или Постановлением Правительства Российской Федерации. Технические регламенты - это не новый вид федеральных законов или Постановлений Правительства РФ, поэтому их принятие осуществляется в порядке, установленном соответственно для принятия федеральных законов* и Постановлений Правительства РФ**. При этом должны быть соблюдены соответствующие положения самого Закона.

________________

* См.: Конституцию РФ, ст.ст.105, 107; Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

** См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ст.23; Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Порядок разработки проекта технического регламента, вне зависимости от того, принимается ли он федеральным законом или Постановлением Правительства РФ, определяется нормами ст.2-6 Закона.

Закон предусматривает перечень технических регламентов, которые должны быть приняты в первоочередном порядке до 01.01.2010 в силу их особой значимости для целей обеспечения безопасности объектов технического регулирования. Это не означает, что данный перечень является закрытым (при необходимости он вполне может быть изменен), а разработка и принятие других технических регламентов, определяемых Программой разработки технических регламентов, приостанавливается либо вовсе отменяется.

Дата добавления: 2015-06-25