Постановление Президиума ВАС 18.06.2013 727/13. 2 страница

Экологическое зонирование - это деление с экологической целью. Загрязнённые территории, особо охраняемые природные территории.

Правовое зонирование - это деление территории по видам прав. Правовое зонирование - это еще и деятельность по подготовке актов планировки территорий (ПЗЗ и т.д.).

Оценочное зонирование - критерий экономический используется. Это может быть зонирование в зависимости от рыночной или кадастровой стоимости.

На первом плане здесь стоят ПЗЗ. Документ о границах территориальных зон в составе ПЗЗ называется картой территориального зонирования.

На карте градостроительного зонирования (Новый Свет, Гатчина, например) мы свой ЗУ не определим.

Еще в ПЗЗ есть карта зон с особыми условиями использования.

Но все эти зоны не позволят нам выяснить, подпадает ли наш ЗУ под те или иные ограничения.

Но есть РГИС (Региональная геоинформационная система) СПб - там есть поиск здания по адресу. И там высветится, какие ограничения есть.

Еще есть земельный портал СПб - там информация о правовых актах по порядку предоставления ЗУ, по порядку оформления ЗУ.

Порядок принятия ПЗЗ регулируется ГрК. В ст.31 ГрК - порядок подготовки ПЗЗ.

В ст.31 ГрК предусмотрено вынесение на публичные слушания вопроса изменения ПЗЗ.

В случае изменений в градрегламенте порядок привлечения правообладателей ЗУ к обсуждению в соответствии с нормами ГрК регулируется региональными актами.

В СПб, например, было предусмотрено адресное информирование правообладателей ЗУ и иных объектов недвижимости в случае, если изменение градрегламента затрагивает такой участок.

Адресное информирование, как правило, предполагает направление правообладателям писем от органа градостроительства и архитектуры. Правда, такое информирование касалось только тех правообладателей, чьи права в ЕГРП внесены. Если права на землю не внесены в ЕГРП, то адресное информирование невозможно.

В июле 2013 года в ФЗ о кадастре внесены изменения. Согласно им законодатель предполагает перейти от бумажных носителей к электронной форме общения с правообладателями объекта недвижимости. Наличие в данных государственного кадастра сведений об электронном адресе обязательно с целью обеспечения полной защиты гарантий прав правообладателей.

Блок информации об электронном адресе правообладателя относится к дополнительным сведениям кадастра. Поддержка актуальности таких сведений - бремя правообладателя. Поддержка актуальности обеспечит вам спокойную жизнь и адресное информирование.

Схема территориального планирования и ПЗЗ не могут не учитывать ваши права. Либо границу функциональной/территориальной зоны поменяют, либо выкупят у вас ЗУ.

Если на этапе слушаний мы молчали, то это ваши проблемы.

Именно в ПЗЗ в составе градрегламентов и определяется, что можно делать на ЗУ, а чего нельзя (через определение видов разрешенного использования).

Виды разрешенного использования бывают основные, вспомогательные и условно разрешенные. В ст.37 и 39 ГрК регулируются такие виды разрешенного использования.

Юрлицо использовало ЗУ для размещения заправки. Заправка была корпоративная (не для всех, а для своих). Вид разрешенного использования - для размещения промышленных зданий. После принятия ПЗЗ такого вида предусмотрено не было. Было размещение автозаправок, было размещение инженерных коммуникаций, было размещение производственных зданий. Инженерные коммуникации были для данной территориальной зоны указаны в градрегламенте как вспомогательный вид. Автозаправки - основной вид.

Правообладатель решил выбрать вид разрешенного использования - инженерные коммуникации, посчитав, что автозаправка - это как раз такая коммуникация. Во внесении изменений в кадастр отказали.

Суд пришел к следующему выводу. Правообладатель может выбрать любой из предусмотренных градрегламентом вид разрешенного использования, но только из списка основных или условно разрешенных. Вспомогательный вид просто так, не выбрав основной или условно разрешенный, выбрать нельзя. Практика теперь так и идет.

Условной разрешенный вид - на него нужно получить разрешение в соответствии с градрегламентом или по процедуре публичных слушаний. Практика придерживается того, что даже если в ПЗЗ указан условно разрешенный вид, в них предусмотрена процедура публичных слушаний. Это не в полной мере соответствует ГрК, но ПЗЗ - это НПА, поэтому вроде как нормально.

В СПб есть постановление правительства, отдельно регулирующее порядок получения разрешение на использование ЗУ по условно разрешенному виду.

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ

Землеустройство как категория - это категория экономическая. Это некие организационные мероприятия по упорядочению отношений в сфере земли. Оное обеспечивает рациональное использование (извлечение полезных свойств) земель. Рациональное использование - понятие сугубо экономическое, а не правовое.

Но какое значение тогда имеет правовое содержание землеустройства? Земля - категория политическая. Поэтому землеустройство связано с земельным строем. В литературе мы можем встретить землеустройство в широком смысле (регулирование сделок с землей, регулирование использования, регулирование порядка предоставления и т.д.). Тогда землеустройство - организационно-правовая категория. Землеустройство тогда - это некое упорядочение.

Второй взгляд на землеустройство - узкий. Оный взгляд рассматривает землеустройство исключительно как межевание. В период командно-административной системы землеустройство - это была функция государства. Называлось это землеотвод. Тогда это предполагало мероприятия определения на местности границ объекта.

После включения земель в гражданский оборот возникла необходимость сокращения государственных функций. Землеустройство превратилось в публичную услугу. Функция осталась только в части планирования.

В специальном законе о землеустройстве в перечне землеустроительных мероприятий присутствует планирование и организация рационального использования земель.

Поэтому землеустройство с точки зрения организационно-правовых мероприятий направлено на упорядочение землепользования (извлечения полезных свойств земель). А как упорядочить? Установить границы ЗУ с тем, чтобы определить кому какая земля принадлежит.

Поскольку землеустройство перекочевало в число государственных услуг, постольку субъектами таких отношений являются не только государственные органы исполнительной власти, но и юридические лица и граждане, осуществляющие деятельность по обеспечению рационального использования земель.

Какие виды землеустроительных правоотношений есть? В слайдах есть перечень.

Как землеустройство может осуществляться частными субъектами? Например, отношения по изучению состояния земель - это землеустроительное отношение. В то же время изучение состояния земель - деятельность предпринимательская. Вот так вот частные лица участвуют в землеустроительных отношениях.

Проектные организации разрабатывают схемы территориального планирования, и это тоже деятельность предпринимательская. Вот еще, по сути, пример, когда частные лица участвуют в землеустроительных отношениях.

Отношения по установлению границ (отношения по межеванию) существенно изменились. Изменения связаны с объектом. Вопрос - а ЗУ является объектом землеустройства, если исходить из того, что землеустройство - это организационное отношения по обеспечению рационального использования земель? Земельный участок - это не объект землеустроительных отношений. Это объект либо отношений по учету земель, либо отношений по контролю за использованием земель.

Законодатель официально исключил ЗУ из перечня объектов землеустроительных отношений. Поэтому у нас отношения по межеванию не земельных участков, а земель. В законе о землеустройстве говорится, что территории субъектов РФ, МО, населенных пунктов, территориальные и иные зоны, а также части территорий и зон являются объектами землеустройства. ЗУ там нету.

Почти во всех учебниках мы не встретим в перечне таких объектов ЗУ. ЗУ - объект иных отношений: по государственному учету, например.

План перераспределения земель, схема территориального землеустройства - это все документы, создающиеся в рамках землеустройства, и даже в них нет упоминания о ЗУ.

Правительство в 2009 году утвердило требования к составлению карты (плана) объекта землеустройства. И там тоже нет ЗУ.

Что касается землеустроительной документации, то есть информационный ресурс, где аккумулируется информация о проведенных землеустроительных мероприятиях - Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Это государственный информационный ресурс, формирование которого проводится в соответствии с требованиями специального закона о землеустройстве. В данный информационный ресурс в соответствии с законом все организации, проводящие землеустроительные работы, обязаны передавать один результат материалов, полученных в ходе таких работ. Будь то изучение состояния земель, будь то план внутрихозяйственного землеустройства и т.д.

Надо сказать, что кадастровая карта территории, которая может быть получена по заявлению из Росреестра из государственного кадастра недвижимости, составляется с учетом сведений из Государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Если говорить об участниках землеустроительных действий, то они указаны на слайде. В данной ситуации можно говорить о специальных требованиях к субъекту отношений по землеустройству. Эти субъекты должны обладать определенными навыками, знаниями и умениями, наличие которых подтверждается аттестатом, получение которого зависит от сдачи экзамена.

Поскольку при землеустройстве часто проводится исследование, то есть требования и к измерительным приборам, используемым при таком исследовании.

Кадастровый инженер - лицо, обладающее такими требованиями.

Отдельно хотелось бы коснуться отношений по внутрихозяйственному землеустройству.

Это вид землеустроительных отношений, для которых характерно единство объекта. Внутрихозяйственное землеустройство проводится внутри одного объекта - территории.

Ст.18 Закона о землеустройстве посвящена такому внутрихозяйственному землеустройству.

Если говорить об особо охраняемых территориях, то кроме закона об особо охраняемых природных территориях, есть ли какие-то еще законы? Есть. По поводу территорий Крайнего Севера, территорий казачества. Внутри таких территорий выделяются виды территорий. Это внутрихозяйственное землеустройство.

Вся эта информация вносится в Государственный фонд.

Еще пример землеустройства - деление территорий сельскохозяйственного предприятия на пашни, пастбища и т.д. Это все внутрихозяйственное землеустройство.

Внутрихозяйственное землеустройство - это деление конкретного объекта на "зоны" (не путать с зонами при зонировании).

Территории коренных малочисленных народов делятся на "зоны", территории садоводств делятся также (на общего пользования, и находящиеся в частной собственности). Это все внутрихозяйственное землеустройство. И сведения по такому землеустройству передаются в Государственный фонд.

Землеустройство может быть поделено на этапы. На каждом этапе по его завершении есть документ, который является основанием для последующего действия на следующем этапе, на каждом этапе есть у участников землеустроительных отношений свои права и обязанности. Этапов 4.

1) Подготовительный этап (разработка проекта землеустройства)

2) Согласование проекта землеустройства с заинтересованными лицами (стадия публичного обсуждения)

3) Утверждение проекта землеустройства

4) Реализация проекта землеустройства (вынесение проекта на местность, установление границ на местности с закреплением межевыми знаками)

С какого момента землеустроительный процесс заканчивается? Формирование участка - получение кадастрового паспорта. Переход права - государственная регистрация. А землеустройство - это реализация проекта на местности. Это землеотвод - вынос границ в натуру (кадастровые инженеры этот термин используют). Они разрывают углубления в земле и устанавливают столб в углубление с последующим бетонированием. На этом столбе специальная марка наносится, то данный столб выполняет функцию границы объекта землеустройства.

В ЗК 1991 года была специальная статья о землеустроительном процессе. Сейчас в ЗК этого нет. Но и ЗУ теперь не участвует в отношениях по землеустройству. Частному лицу здесь не место (оно участвует только на этапе разработки проекта). Такие отношения - отношения публичные.

Государственный учет земельных участков

Данный вид отношений в рамках управленческих отношений характеризуется следующим.

Данные отношения представляют собой деятельность специальных органов по реализации одновременно функции и услуги. Есть две формы государственного учета. Инвентаризация земель и государственный кадастровый учет.

Инвентаризация - сбор информации о характеристиках земель с целью принятия дальнейшего решения о планировании в сфере использования земель.

Второй аспект реализации функции (!) по инвентаризации - это предварительная информация об использовании и выявлении неиспользуемых земель.

В последующем выявленные в результате инвентаризации земли включаются либо в фонд перераспределения земель, если это - земли сельхозназначения, либо формируются в качестве ЗУ и предоставляются частным лицам в порядке ст.30-32 ЗК.

Инвентаризация - форма государственного учета в виде функции органов по сбору сведений об используемых/неиспользуемых землях, характере их использования.

Инвентаризация предшествует отношениям по планированию в сфере использования земель.

Если при инвентаризации выявится неправомерное использование земель, то такая информация передается органам по земельному надзору и контролю.

Инвентаризационные описи могут использоваться для процедуры разграничения земель.

Что касается государственного учета земельных участков. В данном случае это земельно-кадастровые отношения.

Государственный учет ЗУ на территории в РФ в соответствии со специальным законом осуществлялся с 01.01.2000 года. С 01.01.2000 до 01.03.2008 государственный кадастровый учет ЗУ осуществлялся наряду с государственным кадастровым учетом земель на основании специального закона о государственном земельном кадастре.

Сегодня правоотношения по государственному учету ЗУ до 01.08.2008 регулируются нормами ст.45 и 46 ФЗ о государственном кадастре недвижимости.

С 01.03.2008 на территории РФ прекращен государственный кадастровый учет земель, и осуществляется только государственный кадастровый учет земельных участков.

Причем с 01.03.2008 существенным образом изменился и статус государственного кадастрового учета ЗУ. Если до 01.03.2008 оный в силу требований специального закона о государственном земельном кадастре представлял собой юридически значимое действие в рамках функции по такому учету, то с 01.03.2008 оный представляет собой публичную услугу, оказываемую специально уполномоченным органом посредством внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о ЗУ.

Разница между правовыми последствиями этих действий состояла в том, что при учете до 01.03.2008 в подтверждение факта государственного кадастра выдавался кадастровый план ЗУ. По правовому значению это был документ, свидетельствующий о внесении в государственный кадастр сведений в ЗУ. В рамках таких действий специальный орган (Росземкадастр) реализовывал государственную функцию по учету земель.

В государственный земельный кадастр вносилась информация о категории земель, и не было деления на виды: уникальную информацию и дополнительную. Информация в кадастре была единой.

В результате государственного кадастра до 01.03.2008 формировалось кадастровое дело. В материалах кадастрового дела присутствовали документы о границах ЗУ и документы о согласовании границ с соседями.

Сейчас ЗУ, прошедший кадастровый учет до 01.03.2008, рассматривается как ранее учтенный ЗУ.

После 01.03.2008 началось ведение государственного кадастра недвижимости. Вместо кадастрового плана ЗУ сейчас выдается кадастровый паспорт ЗУ.

Кроме того, к документам государственного кадастра недвижимости относятся кадастровая выписка, кадастровый план территории и кадастровая справка.

Структура кадастрового номера не изменилась.

Кадастровый номер состоит из А:Б:В:Г, где А - кадастровый округ, Б - кадастровый район, В - кадастровый квартал, Г - номер ЗУ.

Принципы учета кадастрового остались прежними. Территория РФ делится на кадастровые округа, которые делятся на кадастровые районы, которые, в свою очередь, делятся на кадастровые квартала, а внутри последнего находятся ЗУ, имеющие свои номера.

Изменилась только форма кадастра - теперь это услуга, которая обеспечивает оборот земельных участков.

То, что прекратилось ведение государственного земельного кадастра, - скорее недостаток, чем достоинство новых правил кадастрового учета.

Сегодня компенсация отсутствия такого учета земель осуществляется за счет наличия градостроительного кадастра и наличия инфраструктуры пространственных данных (РГИС, например).

Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и другие системы - это то, что сегодня заменяет тот государственный земельный кадастр.

Кадастровый округ - субъект РФ, кадастровый район - МО, а кадастровый квартал - деление внутри МО.

Что касается порядка проведения кадастрового учета, то он регулируется специальным законом о государственном кадастре недвижимости. В соответствии с ним любое лицо может обратиться за проведением кадастрового учета ЗУ. Условия: оплата работ кадастровому инженеру по договору и предоставление требуемых по закону документов.

В течение 5 лет с июля 2013 года (раньше 2 года было) кадастровый учет носит временный характер. После записи в ЕГРП учет носит постоянный характер.

Согласно ст.7 закона о кадастре сведения в кадастре делятся на 2 группы: уникальные характеристики и дополнительные характеристики.

Обратите внимание, что в ст.7 закона о кадастре 23.07.2013 внесены существенные изменения, которые дополняют перечень дополнительных характеристик.

Порядок информационного взаимодействия между различными информационными ресурсами, между государственным фондом данными, полученными в ходе землеустройства, между природресурсными кадастрами и реестрами регулируется ст.15 закона о кадастре. После 23.07.2013 года этот блок отношений получил более детальную конкретизацию, и теперь все более-менее упорядочено.

Изменены основания для приостановления и основания для отказа в проведении кадастрового учета. Нарушение порядка образования ЗУ может быть как основанием для приостановления учета, так и основанием для отказа в проведении кадастрового учета.

Раньше отсутствие доступа к земельным участкам общего пользования (т.е. отступление от ст.41 ГрК) было основанием для отказа в кадастре. Сейчас - лишь основание для приостановления.

Основанием для отказа в кадастровом учете осталось только нарушение правил нормирования ЗУ.

Грубые нарушения формирования, связанные с отступлением от принятого деления на категории ЗУ, также являются основаниями для отказа в кадастре. Например, часть ЗУ находится на одной категории земель, а часть - на другой.

Когда нарушены права смежных землепользователей - тоже отказ в проведении кадастрового учета.

Ст.38 - порядок межевания. Ст.39 - порядок согласования границ ЗУ.

Что касается возможности уточнения и изменения границ ЗУ, то это проблема. Но учитывая, что кадастровый учет - это публичная услуга, а за услугу платит заказчик, то с точки зрения статуса кадастрового учета вроде бы вопрос понятный. Но с точки зрения характеристик ЗУ проблема есть.

Закон о кадастре предполагает уточнение границ уже прошедшего кадастровый учет ЗУ, либо изменение границ такого участка. Процедура такая возможна, если разница между площадями составляет не более 10%. Тогда можно изменить границы.

Нужно обратить внимание на то, что закон предполагает проведение таких процедур (в ст.39 закона о кадастре - проводится согласование со смежными землевладельцами, а в некоторых случаях - согласование не проводится).

Может быть, у меня неправильно учли ЗУ (когда в ходе проведения кадастрового учета допустили просто ошибку). Тогда в кадастр вносятся изменения.

А если мой ЗУ расширяется в пределах 10%, то вопрос - что является основанием для возникновения права на лишние квадратные метры? Свидетельство о праве на наследство говорит 1200 кв.м. А де-факто у меня 1320 кв.м (+10%). Вот тут вопрос существует.

Основание возникновения права - это документ, содержащий информацию о площади ЗУ. Если он содержит информацию, отличную от межевого плана, то что является основанием для регистрации моего права на лишние метры? Ответа нет. Но Т.Г. Иванова считает, что процедура изменения в рамках кадастрового учета не предусмотрена для случаев, когда ЗУ де-факто увеличивается.

ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

В ЗК глава называется немножко иначе: государственный земельный надзор, муниципальный, общественный и производственный контроль за использованием земель.

В теории ЗП всегда выделяли указанные на слайде 4 формы земельного контроля (собственно, в предыдущем абзаце они названы).

В производственном контроле оный осуществляется организациями, в которых в силу специфики их деятельности есть лицо, проверяющее использование земель: строительные организации, сельскохозяйственные организации.

В общественном контроле объектом такого контроля являются земельные участки, предоставленные на определенном праве общественной организации. Государственный надзор распространяется на земли всех категорий независимо от правового статуса. Муниципальный контроль же также распространяется на земли всех категорий, но в границах МО. Объектом производственного контроля являются ЗУ, предоставленные на определенном праве конкретному юридическому лицу.

Субъектами контроля являются уполномоченные государственные органы или органы местного самоуправления. Пример муниципального земельного контроля - любой сайт МО. Земельный муниципальный контроль в СПб осуществляется комитетом по землеустройству (вроде бы так называется).

МО "Кировский муниципальный район" (ЛО) - Положение 10.06.2012 №2274 о муниципальном земельном контроле. Это пример.

Государственный земельный надзор осуществляется Росреестром в отношении всех категорий земель, Росприроднадзором в отношении земель лесного фонда, водного фонда и т.д., Росфитонадзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения

Правительство 689 (порядок осуществления государственного земельного надзора этими тремя службами).

В Правительстве 689 мы найдем разграничение полномочий между этими тремя службами.

Росреестр осуществляет всеобщий надзор за использованием земель: самовольное занятие, самовольное строительство, неиспользование, ненадлежащее использование и т.д. Кроме того, здесь имеют место и вопросы соблюдения законодательства в части индивидуализации (сохранение межевых знаков, их наличие). Далее, проверяется Росреестром соблюдение правообладателями земельных обязанностей (передача материалов в информационные ресурсы, например: в законе о землеустройстве предусмотрена обязательная передача материалов землеустройства в государственный фонд данных, полученных в ходе землеустройства). В функции Росреестра входит и контроль за соблюдением предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Отдельно можно выделить геодезический надзор как полномочие Росреестра. В структуре Росреестра есть даже специальное управление, осуществляющее геодезический надзор.

Оный надзор - это проверка соблюдения требований законов о землеустройстве, о геодезии и картографии. Проверяется правильность выполнения геодезических, проектно-изыскательских работ, правильности ведения, порядка передачи материалов и данных в картографо-геодезические фонды, а также порядка хранения и использования материалов и данных.

В рамках геодезического надзора проверяется соблюдение кадастровыми инженерами технических требований. Для правообладателя это проявляется в карточке характерных точек ЗУ, которая будет им получена в случае, если это предусмотрено договором с кадастровыми инженерами.

В картографо-геодезическом фонде есть информация о характерных точках ЗУ, о географических особенностях территории.

Что касается Росприроднадзора, то у него тоже всеобщий надзор (независимо от вида права на землю). Но у него надзор за соблюдением экологических требований и охранных требований по отношению к земель: это рекультивация земель, мелиорация и т.д. Росприроднадзор в рамках государственного земельного надзора контролирует соблюдение требований при проведении рекультивации земель, мелиорации земель, консервации ЗУ (если выявляется его загрязненность). Отдельно выделен контроль за рекультивацией земель после добычи полезных ископаемых (в т.ч. общераспространенных), а также за правильностью рекультивации земель после окончания строительства.

Кроме того, в обязанности землепользователя могут входить работы по улучшению земель, охране почв, предотвращению негативных процессов. В таком случае проверка за правильностью осуществления таких действий тоже будет входить в компетенцию Росприроднадзора.

Работы по рекультивации, мелиорации и т.д. проводятся в соответствии с разработанным проектом. Проект утверждается органами, осуществляющими земельный контроль и надзор. Земли сельскохозяйственного назначения - это Минсельхоз и его территориальные органы. Росприроднадзор - тоже.

Отдельно выделяет законодатель соблюдение правового режима водоохранных зон и соблюдение правового режима использования лесных участков (особенно при раскорчевывании, распашки в целях ведения сельского хозяйства).

Росфитонадзор (служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору) контролирует использование ЗУ сельскохозяйственного назначения. Есть ФЗ о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Соответственно, при строительстве или при ведении сельского хозяйства в некоторых случаях нужно снять плодородный слой почвы. Контроль за таким снятием, контроль за правильностью снятия, за хранением такого слоя - в полномочиях Росфитонадзора.

На практике земельный участок, например, на межселенной территории, предоставленный для строительства промышленного объекта, и находящийся вне населенного пункта проверяется коллегиально несколькими органами: Росреестр (почти всегда), Росфитонадзор и т.д.

Так как государственный земельный надзор - это контрольная функция, а исполнение оной осуществляется в соответствии с регламентом, то все названные нами службы осуществляют все свои полномочия в соответствии с утвержденными административными регламентами. 30.01.2012 №96 Приказ Минсельхоза - административный регламент для Росфитонадзора осуществления земельного надзора.

Проверка может быть плановой и внеплановой. Плановая - в соответствии с утвержденным службами планом. На 2013 год план размещен на сайте прокуратуры. Почему? Потому что как правило проверки проводятся при участии правоохранительных органов. Они нужно для привлечения к ответственности после проведения проверки.

План проверки размещается на сайте прокуратуры. Информация о плановой проверке считается известной правообладателю.

Если организация попала в план проверки, то возникает вопрос - какие вопросы могут быть поставлены при проверке? В плане проверки указывается орган, который будет осуществлять проверку: Росприроднадзор с Росреестром или Росфитонадзор с Росреестром.

Дата добавления: 2015-07-13