Бюджетная политика государства

н учебной и научной литературе очень часто говорится о функциях

та. Но бюджет государства, как и любого экономического субъ-

°тражает намерения и решения своего «хозяина». Поэтому пра-

чес ^{6е ГОВО}Р^{ИТЬ не} ° Функциях бюджета, а о финансово-экономи-

ункциях государства, которые и проявляются при составлении

Докум ^{ЛНении бк)}Джета. Да и в реальной жизни бюджет — это просто

Уровн ^НТ' ^содеР^жаЩ^ий текст закона, принятого соответствующим

°^н спо?^Ласти' ® ^этом Документе отражены функции государства, и

^То само ^ствует выполнению этих функций, но приписывать какие-

^Жать нем °^{ЯТельные} Функции самому бюджету не следует, чтобы избе-

«УЖных сложностей.

К примеру, говорят, что бюджет имеет перераспределитель ну функцию. Но ведь перераспределяет доходы государство при помош бюджета. Бюджет — только способ, средство перераспределения ставит цели и достигает их путем перераспределения именно госуд^ ство, для которого перераспределение вовсе не конечная цель деятель ности, а только метод решения своих проблем.

Бюджет является одним из главных экономических макропоказа телей в любой стране, разработаны международные правила расчета! включения его данных в систему национальных счетов, рекомендо­ванную ООН для всех стран. Одна из основных характеристик бюдже­та — это его доля во всех доходах (расходах) общества. Под доходами (расходами) общества обычно понимается валовой внутренний про­дукт (ВВП). Методика расчета этого показателя хорошо отработана, и увязка бюджета с его величиной позволяет точно судить о мере воз­действия государства на экономические и на другие социальные про­цессы, происходящие в обществе. Обычно сравниваются с ВВП рас­ходы бюджета, так как наиболее часто встречающимся соотношением между доходами и расходами бюджета является превышение расходов над доходами. Поэтому международные правила предполагают систе­матическое исчисление доли бюджетных расходов в ВВП.

Каков смысл этого показателя? За элементарным выражением в процентах соотношения двух величин в данном случае скрывается сложный комплекс проблем. Познакомимся с ним на примере России и ее предшественника — СССР. В СССР бюджет страны именовался государственным и включал в себя союзный бюджет, республикан­ские бюджеты (т.е. бюджеты союзных республик, в том числе и РСФСР) и местные бюджеты. Доля государственного бюджета по рас­ходам в объеме ВВП 1990 г. составляла 51,3%, в том числе союзный — 24%, а республиканские с местными — 27,3% (если государственный бюджет — 100, то отношение союзного к республиканским составляло 47:53). В 2001 г. доля консолидированного бюджета в ВВП составляла 29,6%, в том числе федеральный — 17,6%, а региональные, включая местные, бюджеты — 12,0% (отношение федерального к региональ­ным 59:41). Как видно из этих данных, за годы рыночных реформ резко сократилась доля бюджета в ВВП. Напрашивающееся объясне­ние, что в условиях жестко централизованного хозяйства, при господ­стве государственной собственности доля государственных расходов ВВП и должна быть значительно выше, чем в условиях рыночной эко­номики, к сожалению, всего не объясняет. Полезно напомнить, что в многих государствах с развитой рыночной экономикой доля госуД^аР ственных расходов в ВВП в 1990 г. была даже выше, чем в ССCV- К ним относятся Бельгия, Норвегия, Голландия, Швеция, ИтаЛ

Поэтому сам по себе переход к рыночным принципам ведения ^и ^'- тва не требует снижения государственных расходов. Другое _т0 переход, осуществленный в России, в силу своей специфики Д^еЛ°\ _проВождаться (и сопровождался) самыми неожиданными пос-,_1(|иИ Главная черта российского перехода к новым принципам йствования — резкое падение объема производства. '³ Как уже указывалось, при сокращении объема производства дохо-бьгчно сокращаются в большей мере, особенно те доходы, кото-i составляют налоговую базу, т.е. основу формирования бюджета ^ь р_СТВа, Поэтому государственные финансы России с началом ыночных реформ сразу оказались в тяжелом положении. Сократи-'-b и прибыль, и доходы населения, исчезли поступления от моно­польной внешней торговли. Инфляция фактически уничтожила сбе­режения населения и оборотный капитал в хозяйстве, за счет этого резко возросла потребность во внешнем финансировании этих субъ­ектов хозяйства. В конечном итоге все это выразилось в резком паде­нии общей суммы государственных финансов и их доли в общестра-новых финансовых ресурсах, а конкретно — в уменьшении доли госу­дарственных расходов в ВВП, в 2000 г. она уменьшилась почти в 2 раза против 1990 г. и составила 29,6%. Настаивать на дальнейшем сокраще­нии доли государственных расходов в ВВП в нынешних условиях с целью быстрого развития рынка по крайней мере преждевременно.

Как ни странно это звучит, но в какой-то мере устоять финансо­вой системе в годы «либеральных», а в сущности, деструктивных ре­форм помогла инфляция. Рост цен порождал инфляционные доходы, которые поступали и в бюджет. Распределяя эти доходы, государство сохраняло какой-то минимальный порядок в хозяйстве и в обществе, ' допуская чрезмерного обострения конфликтов и социального взрыва. Инфляционные доходы, хотя и непрерывно уменьшающиеся юему реальному содержанию, тем не менее поддерживали хозяй->енные отношения, способствовали обеспечению каких-то мини-ьных потребностей. Разумеется, такая ситуация может быть при­ема только весьма ограниченное время. России, в принципе, уда-9 г. вырваться из опасной зоны гиперинфляции, и теперь эзможность стабилизировать финансовую систему, включая и ^Дарственные финансы.

нои„ ^Падение доли бюджета в ВВП было связано не только с эко-
ц_{Ия (}к причинами. В ходе реформ произошла децентрализа-

ещ_{е Го} ^Дарственных ресурсов, и помимо бюджета появились ^ЦцК с ^{рственнь1е} внебюджетные фонды: пенсионного обеспече-^ТосТи на ^{Тального} страхования, медицинского страхования и заня-ления. Выделение этих фондов из состава единого феде-

рального бюджета объяснялось в основном тем, что при социалм-» социальные нужлы финансировались по остаточному принцип сначала деньги тратились на производство и на оборону, а что ₀ танется, шло на «социалку». Выделение специальных, внебюдхет~ ных (но государственных) фондов должно было гарантировать бес' перебойное финансирование социальных нужд. Но это все поверх ностные объяснения.

Практика показала, что никакого улучшения финансирования со­циальных нужд с организацией внебюджетных фондов не произошло напротив, стало значительно хуже. Дело вовсе не в пресловутом «оста­точном финансировании», денег у государства всегда не хватает, а рас­пределение ресурсов по конкретным целям не зависит от наличия или отсутствия специальных административных структур. Другой вопрос что в первоначальный, достаточно сумбурный, период рыночных ре­форм, когда формировалась новая ведомственная структура управле­ния страной, могли быть лица и группы лиц, заинтересованные в создании новых федеральных ведомств, со своей сметой расходов, штатом сотрудников и т.д. В любом случае создание наряду с минис­терством финансов еще нескольких ведомств, распоряжающихся го­сударственными финансовыми ресурсами, следует рассматривать как сомнительное решение и шаг назад от оптимальной организации фи­нансовой системы. Финансовая наука и на Западе и в России еще в конце XIX в. установила необходимость организации единого фонда государственных средств, все государственные деньги, образно гово­ря, должны быть собраны в одном кармане. Это обеспечивает лучшее удовлетворение общественных потребностей и снижает расходы госу­дарства на аппарат чиновников. Помимо этого возникает и чисто фи­нансовый эффект. Ведь каждая самостоятельная «единица», распоря­жающаяся государственными средствами, имеет свои счета в банках, на них всегда должны быть какие-то минимальные «остатки» средств, обслуживающих работу организации. Соединение всех организаций в одну снижает потребность в этих «остатках» и экономит государствен­ные средства.

Есть основания полагать, что возврат внебюджетных фондов в со­став бюджета был бы весьма полезен для государственных финансов. Ведь речь идет именно о государственных средствах, и хотя эти сред­ства имеют целевое назначение, что обозначено уже фиксацией соот­ветствующей доходной статьи — единый налог, все равно концентра­ция денег в одном фонде дает существенную выгоду: сокращаются расходы на аппарат, уменьшается сумма денег, обслуживающая ^г0С^' дарственные финансовые потоки, расширяются возможности разу* ного маневра бюджетными ресурсами за счет их концентрации. Ли

государственного внебюджетного фонда занятости в 2001 г. _вцдаииь> _{атривать к}ак начало движения в нужном направлении.

I что выделение государственных расходов на социальные специальные внебюджетные фонды соответствует рыночным _Hy*J,biR экономики, совершенно несостоятельно. Это подтверж-^ПрИНпгактика наиболее развитых стран. В США, например, все расхо-. ерального правительства на социальные нужды включены в фе-" ^ный бюджет. Другой подход к негосударственным фондам для латы пенсий, медицинского обслуживания и т.п. Эти фонды со-''Гшенно самостоятельны и не входят, разумеется, в бюджет государ-Задача России — создать систему таких фондов, это важное и терспективное дело. У этих фондов свои финансовые ресурсы, свои правила использования аккумулированных средств.

Включение нынешних внебюджетных государственных фондов в России в состав бюджета было бы естественным с точки зрения ны­нешней экономической и финансовой ситуации в стране. Переживае­мый период можно охарактеризовать как начало выхода из кризиса. |о в любых кризисных условиях желательно иметь более жесткую фи­нансовую централизацию, чтобы преодолеть имеющиеся трудности и выйти на траекторию нормального развития. Поэтому для России включение внебюджетных фондов в состав бюджета означает сущест­венное усиление воздействия государства на развитие экономики и упорядочение финансирования социальных потребностей.

Попутно можно отметить, что в этом случае существенно повыси­лась бы доля бюджета в ВВП. Расходы по внебюджетным фондам в России составляют примерно 7 процентных пунктов от ВВП. Это начаст применительно к условиям 2001 г., что государственные рас->ды составляют около 36% от ВВП, почти столько же составляют [арственные расходы и в ВВП США. Но за этой формальной бли­зью скрываются различия и в объемах, и в структуре, и в качестве Циальных услуг, оказываемых государствами в США и в России.

гому доля государственных расходов в ВВП сама по себе мало
ворит об экономическом положении страны и ее финансовой
Десь нужен дополнительный анализ. Если говорить о Рос-
^{го д}-^{пя не}е было бы полезно некоторое увеличение доли государ-
•х расходов, так как страна находится в сложном положении и
выхода из кризиса еще далеко. Под выходом следует пони-
Щий "^{НИе док}Р^изисн°го объема производства и соответствую-

ще превышающий) рост реальных доходов во всех секторах ^Достато ^{И У ВССХ ук}РУ^{пненных} экономических субъектов. Задачи эти трудные, их решение не может быть отдано только оолее что он по-настоящему еще и не сформировался.

Только государство, выражающее интересы всего общества, а не дельных привилегированных групп, при согласованных дейстщ/ всех ветвей власти способно в короткие сроки вывести страну на пи/ нормального экономического развития, включая и создание цивили^Ь зованного рынка. И конечно, для достижения этой цели госуд_ар_ст ~ должно располагать соответствующими ресурсами.

Можно назвать некоторые направления финансовой (бюджетно налоговой) политики, которые могут способствовать экономическому росту. В расходах бюджета и внебюджетных фондов велика доля зара­ботной платы и других выплат населению. За счет этих доходов ф_Ор. мируется существенная часть платежеспособного спроса. В рыночной экономике именно платежеспособный спрос дает импульс развитию производства. Речь идет о заработной плате работников бюджетных учреждений. Это не только чиновники из аппарата, но и сотрудники сферы образования, воспитания, науки, армии, правоохранительной системы и т.д. Сюда же входят расходы на заработную плату, содержа-' щиеся в государственных заказах на производство военной и другой продукции, а также в дотациях, кредитах, ссудах за счет бюджета. Ны­нешние внебюджетные социальные государственные фонды в основ­ном состоят из денежных выплат населению, кроме медицинского страхования. Государство очень существенно влияет на объем плате­жеспособности спроса населения и, конечно, должно использовать эту возможность. Не следует, однако, полагать, что чем больше госу­дарство выплатит доходов населению, тем лучше. Основная часть до­ходов населения должна формироваться в рыночной среде, иначе рынок никогда не заработает на полную мощность. Но чтобы выйти из нынешнего кризисного состояния, нужно стимулировать спрос на­селения и за счет государственных расходов. Прежде всего нужно лик­видировать задолженность бюджета и внебюджетных фондов по зара­ботной плате, пенсиям и другим доходам населения.

Государство может поощрять развитие производства и за счет пря­мого участия в производственных инвестициях. Здесь, правда, его воз­можности с точки зрения конечной эффективности данных расходе⁰ бюджета существенно ниже, чем при выплате доходов населению. ³ⁱ годы социализма хозяйственники были приучены к «дармовым» капи­тальным вложениям, и по настоящее время деньги из бюджета рас­сматриваются как подарок, его следует принять, а возвращать совс^е необязательно. Прямое направление бюджетных средств в инвест ции очень редко бывает эффективным. Государство должно поошр*¹ инвестиции в реальный сектор за счет создания благоприятной атМ сферы инвестирования. Например, способствовать формирован»* ^ длительных сбережений населения, давать гарантии возврата комм V

банкам кредитов, выданных на инвестиционные цели, создать

^че°^КИ ый режим для привлечения иностранных инвестиций и т.д.

■"^ьГ° ис неизбежно прямое участие государства в инвестициях, то оно

быть, как правило, долевым и в проектах, прошедших кон-

ый отбор и профессиональную экспертизу. При этом, как и в

■о*, с денежными доходами населения, бюджет не должен быть
случае *■- a _u

иным источником инвестиции. В этом случае действуют даже более

ткие ограничения, так как бюджетное финансирование прямых гвестиций (особенно безвозвратное) действительно мало соответст-ует рыночному хозяйству. Но жизнь сложна и бывают ситуации, когда необходимы и такие инвестиции. Просто они должны быть ог­раничены по объему и носить, как говорят, точечный характер. Это означает, что они должны осуществляться для расшивки таких узких мест, от которых зависит осуществление всего проекта. Как правило, это решение какой-то научной проблемы, приобретение иностранно­го патента, прибора, технологии и т.д. Сумма таких вложений может быть и не очень большой, но зачастую их успех не гарантирован, су­ществует большой риск потери средств, и поэтому необходимо вме­шательство инстанции, не преследующей исключительно коммерчес­кие цели.

Бюджетная политика безусловно может способствовать экономи­ческому росту и финансовому оздоровлению хозяйства, и эти возмож­ности должны быть использованы. При этом речь должна идти не только о расходной, но и о доходной стороне бюджета. Ведь система;бора доходов бюджета существенно влияет на поведение экономи-:ких субъектов, от ее построения во многом зависит получение го­сударством необходимого ему объема финансовых ресурсов. Правовая бора государством нужных ему средств должна решать множест-очень сложных и тонких задач. Главная из них — оптимальное со-мие формирования нужных обществу ресурсов с сохранением [ных стимулов для всех экономических субъектов, занятых со-*ем продукции и доходов. Бюджет создает экономическую базу онирования государства, но он же является важнейшим *ом регулирования экономического развития со стороны госу-

них v ^ГСВЬ1^ ^ВЬ1В°Д по направлению бюджетной политики в нынеш-Доли D' ^{Х Может быть} такой: целесообразно некоторое повышение * государства в ВВП и за счет увеличения массы финан-за счет ^у*^)сов> мобилизуемой государством в свое распоряжение, и ного_Ра, ^{К ;ида1}*^ии искусственно созданной в период «первоначаль­ных ф₀ ^{Щения с}Редств» множественности государственных финан-е должно быть собрано в едином бюджете и на уров-

не Федерации, и на уровне субъектов Федерации. Концентрация п сурсов повысит возможности государства по успешному продолу I нию рыночных реформ. Практика убедительно показала, что в России цивилизованный рынок без прямого участия государства в этом пр₀ цессе не возникнет никогда. Борьба с криминалом в сфере экономи­ки, сокращение теневого производства и теневых доходов, регулиро­вание естественных монополий, ликвидация искусственных монопо­лий, поощрение конкуренции, создание высокотехнологических производств с выходом на мировой рынок — все это невозможно без участия государства. Даже борьба с вековым российским злом — б_ю. рократией и чиновничьим произволом, увы, не получится без участия государства. Рынок предполагает и опирается на атмосферу доверия и на уровне частных лиц, и деловых структур, и общественных органи­заций, и всех их, вместе взятых, по отношению к государству. Именно государство и должно стать главным инициатором создания такой ат­мосферы, оно должно добиться снижения уровня преступности во всех сферах общества, и прежде всего экономической и финансовой. Все это требует средств, и немалых. Российская конкретика такова, что именно государство должно стать и главным архитектором и глав­ным строителем рынка. Надежды на стихийное его формирование, на его «невидимую руку» развеялись как дым в ходе десятилетних мучи­тельных перетрясок общественной жизни. Значит, рынок нужно со­здавать сознательно и целеустремленно. Это — дело и обязанность го­сударства, и оно должно иметь хотя бы только для этого ресурсы, не говоря уже о повседневных, текущих, обычных нуждах. Поэтому госу­дарственные финансы в России в настоящее время и главное условие, и главное средство дальнейших социально-рыночных преобразо­ваний.

Дата добавления: 2014-11-09