Федеральный и региональные бюджеты

Частным вопросом общей концентрации финансовых ресурсов в руках государства является их распределение между разными уровня­ми государственной власти. Детальное рассмотрение этого вопроса дано в специальной главе учебника, остановимся только на самом принципе деления всех государственных ресурсов между федерал*¹" ным центром и субъектами Федерации, включая в них и местные ор­ганы власти. Другими словами, речь идет о том, какую роль играет федеральный центр в распределении общей величины государствен­ных финансовых ресурсов. Эта проблема не имеет какого-либо стан дартного решения, пригодного для всех стран и всех времен. С России и практика других стран показывают, что, как правило, Д^еЛ

ансовых ресурсов между этими уровнями власти происходит в нии примерно 50 на 50%. Но дело не только в фиксации про-использования средств, но и в тенденции ее изменения. Сле-ⁿ⁰^^U зать что проблема сама по себе свойственна не только стра-^! федеральным устройством, но и унитарным государствам, на-Франиии. Можно сказать, что во всем мире идет процесс п-рализации сбора и использования государственных финансо-cvpcoB _B соответствии с расширением полномочий средних и ¹ их уровней власти. Этот процесс идет по-разному, в зависимости исторических традиций. В таких странах, как Франция, Италия и Россия речь идет о расширении прав мест и увеличения их доли в общегосударственных финансовых ресурсах. В странах типа США, Канады и Швейцарии местный уровень власти изначально обладал большими финансовыми возможностями, и речь шла о повышении доли федерального центра. Но итоговый результат получился сход­ным — возник мощный финансовый центр на уровне федерального правительства, он сохранился и в странах унитарного устройства, а места получили (или сохранили) свои собственные финансовые ре­сурсы, адекватные их полномочиям по оказанию общественных услуг

населению.

России этот процесс отличался существенной спецификой и

шел «зигзагами». После краха СССР, финансовая система которого

копировала схему государственного устройства, в соответствии с ко-

горой фактически никаких прав у республик и местных органов влас-

было, а их полномочия определялись центром, и он же выдавал

ветствующие денежные средства, настал период неопредел енн ос-

1еудачные политические решения начала рыночных реформ

Берите суверенитета, сколько проглотите») дали толчок сепа-

л местничеству. Началось активное перераспределение фи-

>вых ресурсов в пользу субъектов Федерации. Потом последовала

я реакция. В 1994 г. доля федерального бюджета составила

■ем она повысилась до 50%, но в 1998 г. снова упала до 47%, а

ia увеличилась, т.е. финансовая политика осуществлялась по

перетягивания каната». Это, конечно, не соответствовало

^ХоДили°^{И ЭКОНОмическои} обстановке, так как хозяйство и страна на-

кризисе, а в условиях кризиса всегда необходима опреде-

России °^{Нцентрация} финансовых ресурсов в руках центра. Сейчас в

^BbI* pecv ^{ада Четче} проявляться тенденция к централизации финансо-

^Некоторо ° ^сР^{авнению с} 90-ми гг. прошлого века, произошло

^ДиРованн °^^1Шение Доли федерального бюджета в общем консоли-

^еЩе пребы ' ^Т° ^{Можно 0П}Равдать ситуацией кризиса, в котором все

^)Т и экономика, и финансы. Но практика и благополуч-

ных стран показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями государственной власти наблюдается опр_е деленное повышение роли центра. Вместе с тем отмечается и усиле­ние финансовой помощи, направляемой «сверху», помимо жестко за­крепленных пропорций деления доходов. Другими словами, феде­ральное финансовое устройство страны предполагает существенную «заботу» центра о более низких уровнях управления. При этом важно отметить, что центр может направлять дополнительные ресурсы не только субъектам Федерации, но и напрямую местным органам управ­ления. Тенденция повышения доли центра в общестрановых финан­совых ресурсах сопровождается в богатых странах и увеличением суммы помощи, идущей «сверху вниз». Все это говорит о том, что уровневая структура государственных финансов должна быть доста­точно гибкой, изменчивой. В полемике, идущей в России по поводу «бюджетного федерализма», часто высказываются мнения, что надо наконец установить единые жесткие правила распределения финансо­вых ресурсов между уровнями государственного управления и строго соблюдать их, тогда все встанет на свои места. Правила, конечно, нужны, но их постоянство и жесткость не следует преувеличивать. Ви­димо, необходимо сочетание правил и возможности предоставления центром дополнительных ресурсов бюджетам низшего уровня, исходя из конкретной ситуации. Но для этого необходима высокая эффек­тивность производства и значительный объем доходов в распоряже­нии центра, на основе которых только и может быть организован ре­зерв для такой помощи. Именно эти предпосылки и отсутствуют в России, что и придает всем финансовым отношениям между бюдже­тами разных уровней повышенную конфликтность и излишнюю эмо­циональность. При этом надо обратить внимание на то, что отноше­ния между бюджетами субъектов Федерации и местными (земскими) бюджетами являются не менее важными и не менее сложными, чем отношения между центром и бюджетами субъектов Федерации. Жела­тельно, конечно, чтобы у каждого субъекта Федерации был свой фонд финансовой помощи местам.

В 2000 г. в бюджетной системе произошло некоторое улучшение пропорции между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов Федерации. Это видно из табл. 5.1

В 2000—2001 гг. продолжилась тенденция повышения доли феде­рального бюджета и в доходах, и в расходах консолидированного бюд­жета. В условиях до конца не преодоленного нарушения финансового равновесия и существенных изменений структуры хозяйства доля Ф^е" дерального бюджета должна быть выше, чем территориальных и мест­ных бюджетов, так как решение многих вопросов предполагает и тре-

бует

использования федеральных финансовых ресурсов. Поэтому ⁶¹ тшение доли федерального бюджета является положительным "^ов _м концентрация финансовых ресурсов в руках центра — эле-тарное условие преодоления всевозможных трудностей в хозяйст-обшестве. Вместе с тем надо отметить, что доля федерального бюджета в глобальных расходах должна быть меньше, чем в доходах, io федеральный центр должен оказывать субъектам Федерации фи­нансовую помощь, как систематическую, так и разовую. Это — одно из условий надежности федеративного государства. И в этой связи изменения, произошедшие в последние годы, весьма положительны: доля федерального бюджета в 2000 г. в глобальных расходах на 4 1 процентных пункта ниже, чем в доходах (54,2—50,1), а в 2001 г. — на 9,9 пункта (59,5—49,6). Отметим, что в 1999 г. эта разница была 2 7 пункта, а в 1998 г. она вообще была с противоположным знаком и составила 2,4 пункта. Это, конечно, связано с тогдашним кризисом.

Таблица 5.1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации, %

Годы	Федеральный бюджет	Консолидированный бюджет субъектов Федерации	Итого
Доходы
1998 1999 2000 2001	47,4 50,7 54,2 59,5	52,6 49,3 45,4 40,5	100 100 100 100
Расходы
1998 1999 2000 2001	49,8 48,0 50,1 49,6	50,2 52,0 49,9 50,4	100 100 100 100

Тенденция, проявившаяся в 2000—2001 гг., не нарушает принципы Федерализма. Любой общественный порядок, традиции и привычки, в сохранении которых заинтересовано общество, должны поддержи­ваться финансово. Об этом говорит и опыт стран, у которых федера­тивное устройство существует значительно дольше, чем у России. Возьмем, к примеру, США. Доля федерального бюджета в этой стране ^в 2000 г. равнялась 62% общего консолидированного бюджета. А ведь ^То' ^Наверное, самая «федеративная» страна во всем мире. Перечисле-^;Ия Финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты штатов

6-572

и местных органов власти составляют почти 2% ВВП. Для 2000 г. это была сумма около 200 млрд долл., что в несколько раз превышает объем консолидированного бюджета России (при расчете по текуще­му валютному курсу).

Таким образом, централизация финансовых ресурсов государства за счет ликвидации внебюджетных фондов, определенного повыше­ния доли государственных расходов в ВВП, укрепления роли феде­рального бюджета во всей системе государственных финансов при ее последовательном осуществлении повысит устойчивость и надеж­ность всей финансовой системы страны, увеличит возможности пози­тивного влияния государства на формирование цивилизованного рынка. Устойчивость финансовой системы — важный фактор общего экономического подъема и развития.

2. Бюджет как система

Современное общество характеризуется очень сложной структу­рой, в его составе можно выделить десятки и сотни различных подсис­тем, которые взаимодействуют друг с другом и сами, в свою очередь, включают в себя сотни и тысячи разнообразных элементов. Финансо­вая подсистема — одна из самых сложных, так как буквально все члены общества, все физические и юридические лица имеют отноше­ние к финансам. Бюджет государства, а государство выражает интере­сы общества, в силу необходимости является как бы связующим зве­ном всех финансовых отношений, а в значительной мере и общества в целом. Бюджет принципиально отличен от других частей финансовой подсистемы общества. Если субъекты реального сектора производства принимают свои решения только в рамках своих предприятий (насе­ление, как правило, в рамках семьи и т.д.), то решения, принимаемые представителями всего общества в соответствии со своими полномо­чиями при формировании и исполнении бюджета, касаются сотен, тысяч, миллионов членов общества, сотен и тысяч юридических лиц, а иногда и других государств. Естественно, что бюджет сам приобрета­ет свойства системы, образуется определенная организационная структура, призванная обеспечить нормальное функционирование бюджета (проще говоря, нужно министерство финансов или что-то подобное). Главная задача, которая решается обществом посредством бюджета, — это перераспределение финансовых ресурсов от одних экономических субъектов другим. Но, конечно, подобное перераспре­деление должно происходить на основе общественного согласия, ко­торого достигли представители общества в верхних слоях всех ветвей

Речь идет, разумеется, о наборе соответствующих законов. ^влаСТГ_юДЖет с выработкой этого согласия не связан, он просто его ^аМ,_таТ __ техническое орудие перераспределения. Фактически ор-^У зационная структура, представленная бюджетом, является нансовым посредником между теми субъектами экономики, у ко-ых изымают ресурсы, и теми, которым они поступают. Но это по-ичество более ответственно и сложно, чем, скажем, кредитная операция, поскольку сам посредник никакой выгоды из этого (бюд-кетного) посредничества не извлекает (по крайней мере теоретичес­ки) И конечно, бюджетное перераспределение — это не рыночная операция, хотя связь бюджета с рынком, разумеется, существует.

Итак, в силу объективных причин общество вынуждено создавать особую организацию-посредника по перераспределению финансовых ресурсов. Эта организация в силу важности и сложности своих задач сама приобретает свойства системы (у нее есть внутренняя структура, управляющие инстанции и управляемые подразделения). Организа­ционная структура этого государственного посредника в перераспре­делении финансовых ресурсов общества, разумеется, тесно связана с принятыми в данном обществе формами государственного уст­ройства.

Современные государства различаются по организационной структуре (унитарные, федеративные и др.). Как правило, государст­венная власть имеет внутреннюю иерархию, т.е. различные уровни уп­равления с разными полномочиями. В разных странах круг полномо­чий этих «ступенек» управления существенно различается. Но идет общий процесс: за последнее время полномочия «низших» органов власти постепенно расширяются, прежде всего в части финансов.

При развитой демократии и в унитарных, и в федеративных стра­нах не только центр, но и другие, более низкие уровни власти имеют право составлять и выполнять свои бюджеты. Совокупность всех юстоятельных бюджетов и образует бюджетную систему. Эта бюд-:тная система применительно к федерации, как правило, включает вена: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

Самостоятельность бюджетов означает, что они принимаются со-

¹ гвующим уровнем власти (или государственного управления)

о по усмотрению именно этого звена представительной власти.

¹ не в праве вмешиваться ни «сверху», ни «снизу» в формирова-

>го бюджета. Самостоятельность «низовых» бюджетов тесно

с кругом финансовых полномочий, которыми располагают

зако ^ ^^{ровни влас}ти по конституции страны или на основе других

" Но законодательно закрепляемая самостоятельность бюдже-

тов должна считаться с единым экономическим пространством всей страны, свободным перемещением населения, в том числе предпри-нимателей и других налогоплательщиков, по территории страны, из­менением доходной базы бюджетов и потребностью в расходах бюд­жета в разных районах. Единство экономики устанавливает связь между самостоятельными бюджетами как по вертикали, так и по гори­зонтали. Все бюджеты зависят друг от друга и образуют поэтому бюд­жетную систему.

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ сово­купность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В бюджетную систему входят:

* федеральный бюджет;

• региональные бюджеты субъектов РФ, включающие 21 респуб­
ликанский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов,
городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюд­
жетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области.
Всего 89 бюджетов;

■ местные бюджеты (городские, районные, поселковые, сель­ские). Их число составляет 29 тыс.

При этом формально местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты входят в единую бюджетную систему РФ.

В последующих главах будет дана подробная характеристика про­блем и основных направлений взаимоотношений разных уровней бюджетной системы. Здесь же отметим только общие принципы этих отношений. В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Во-первых, каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Во-вторых, принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.

Совокупность всех перечисленных бюджетов образует консолиди­рованный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъек­та РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составля­ет консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидирован­ном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительст-

ф ц_ерез параметры федерального бюджета государство регули-__оПэкономические параметры, а также взаимоотношения с от-.ыми территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и ут-йеождается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат

единения бюджетных показателей региона, в нем находят отраже-

итоги разработки и реализации бюджетной политики данного ре-

_она Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в

(Ьооме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме право-

1ых актов представительных органов местного самоуправления или в

порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Консолидированный бюджет РФ используется для характеристики показателей и проведения анализа данных всей бюджетной системы, например при определении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. Консолидированный бюд­жет РФ не утверждается законодательным органом власти. Но он яв­ляется очень важным макроэкономическим показателем, используе­мым при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы и при анализе всех финансовых проблем экономики. Такие вопросы, как тяжесть налогообложения, общий объем социальных расходов в стра­не и другие, нельзя обсуждать без данных консолидированного бюд­жета страны.

Подобная характеристика отдельных сторон современной бюджет­ной системы содержится в ныне действующем Бюджетном кодексе. Это в настоящее время есть основной закон для данной сферы финан­совых отношений, но, учитывая время и обстановку его принятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем будет пересмотрен и улучшен. Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокращения числа общих декларативных положений и замены элее конкретными, более наглядными нормами, отражающими 'Щественные реалии повседневности. Нуждаются прежде всего в згласовании провозглашенные принципы единства бюджетной сис-и самостоятельности отдельных видов бюджетов. В силу своей ачимости и сложности бюджет естественно образует целостную сис- ™У, включающую в себя и организационные структуры, и админи-р тивные органы (часть государственного аппарата), и, конечно, он адает определенным единством, поскольку всякая система, коль ро она возникла, обладает каким-либо единством, иначе бы она не лку ^овала- Но в сложных системах единство не может быть абсо-нят ^М' °^{Н0 ДОПолняется} «неединством», автономией, свободой при-Поэт ^ ^{аении На} Уровне подсистем, но в определенных пределах. У когда следом за «единством» в качестве существенного при-

знака бюджетной системы выделяется «самостоятельность» (имеется в виду самостоятельность отдельных бюджетов), то возникает вопрос как сочетаются эти важные признаки бюджетной системы. Очевидно' что нужна качественная правовая база, обеспечивающая нормальное функционирование всей бюджетной системы. Кодекс полагает, что такая правовая база должна быть единой для всей бюджетной систе­мы. Но в реальной жизни федеральный бюджет принимается на осно­ве своих законов. Чтобы не создавать конфликтных ситуаций, лучше, видимо, говорить не о единой, а о согласованной правовой базе феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюдже­тов, и тогда более естественным будет выглядеть сочетание принципов единства бюджетной системы и самостоятельности отдельных бюдже­тов. По возможности следует избегать в законах установления каких-то определенных количественных соотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами в целом (к примеру, доля в ВВП и т.п.). Но деление отдельных видов доходов (налогов) между бюджетами может быть закреплено в за­конах.

Для единства бюджетной системы очень важна соответствующая информационная система, особенно в условиях сплошной компьюте­ризации и автоматических систем переработки данных. Вот здесь нужно требовать жесткого единства и по части форм документов, и по срокам предоставления информации, и, видимо, по программному обеспечению. Важно также согласование систем и форм информации между различными ведомствами: министерство финансов, внебюд­жетные фонды, министерство по налогам и сборам, таможенный ко­митет, центральный банк, коммерческие банки, иностранные контр­агенты и др.

Можно сказать, что правовая и информационная составляю­щие — главные элементы проявления единства бюджетной систе­мы, понимаемого как предпосылка существования самой системы. Бюджетная система, как сложный комплекс, содержит в себе не­сколько структур, выделение которых происходит в зависимости от функций системы. Разные структуры совмещаются друг с другом, т.е. каждая из них охватывает систему целиком. Поскольку бюджет­ная система выполняет роль посредника в перераспределении фи­нансовых ресурсов, то одна из основных ее структур — это, условно говоря, доходно-расходная, т.е. сбор доходов государства и распре­деление их в соответствии с потребностями общества. Это — глав­ная структура и главная функция бюджетной системы. Фактически бюджетная система — это часть государства как основной структуры управления обществом. При расхождениях между величиной дохо

сходов бюджета возникает особая подсистема бюджета — ^дарственные кредитные отношения.

Лоугая важная структура бюджетной системы — это, уже неодно-упоминавшаяся финансовая сторона государственной системы тления в условиях федеративного устройства общества. Речь идет отношении между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов ' ерации _{и М}естными (земскими) бюджетами. Эту структуру можно азвать уровневой. Следует отметить, что обе структуры между собой связаны, изменения в одной отражаются и в другой. Особо остро в России в силу особенностей ее общей и современной истории стоит вопрос об уровневой структуре бюджета, в отношении ее наблюдается накал страстей и определенное противостояние уровней власти, что в значительной мере объясняется непреодоленным еще экономическим кризисом и, соответственно, малым объемом доходов, создаваемых в обществе. Опыт других стран показывает, что мир и согласие в стране во многом зависят от финансовых отношений уровней государствен­ной власти и главная задача по обеспечению этого мира и согласия лежит на федеральном уровне, иначе говоря, на центральном прави­тельстве.

Дата добавления: 2014-11-09