Стадии планирования бюджета

Планирование бюджета

Бюджет, являясь в современных условиях способом планирования вития общества, сам также является объектом планирования. Су-чггвует крупная проблема составления бюджета, включающая в себя методологию, нормативы, схемы и последовательность передачи ин­формации, согласованные действия всех государственных ведомств. Наибольшая доля работы при составлении проекта бюджета, естест­венно, приходится на Министерство финансов. Планирование самого бюджета в соответствии с терминологией Бюджетного кодекса можно назвать составлением бюджета. Но можно использовать и оба терми­на, договорившись об их соотношении.

' Под планированием бюджета можно понимать всю работу государ­ственных структур, связанную с появлением бюджета на очередной год в законченном виде. В этом случае составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение в высших органах исполнительной и законодательной власти можно рассматривать как последовательные стадии планирования бюджета. В принципе, конечно же, составле­ние, рассмотрение и утверждение реально входят в общий процесс формирования бюджета, и обобщение этих стадий в едином термине имело бы положительное воздействие на организацию всей работы по бюджету. К тому же термин «планирование» имеет определенное тео­ретико-методологическое содержание и хорошо подходит для характе­ристики процесса по существу. Желательно, чтобы при будущих изме­нениях Бюджетного кодекса такие поправки в термины были вне­сены.

Планирование бюджета включает в себя несколько стадий и опре­деленные методологические подходы. Некоторые из них заслуживают отдельного рассмотрения. Естественной предпосылкой планирования 'ДЖета является сбор (наличие) информации о фактических бюджет-них расходах и доходах, как они сложились за прошлый год, а еще по ^Шб ~~ ^{За годы}- Желательно иметь фактический материал, особенно ^х°Дам, минимум за 5 лет. Этот норматив просто выработался на ике в других странах. Приемлем он и для России, хотя неустой-

чивость ее экономического и финансового положения выражается r существенных колебаниях данных по годам. Но знать это необходимо так как тенденции прошлого в любом случае влияют на настоящее, _а I какой-то степени и на будущее.

Обычно считается, что знание прошлого фактического материала необходимо прежде всего как база для получения плановых показате­лей на будущее. В какой-то мере это так. Всем понятно, что настоящее тесно связано с прошлым. Но такой подход нельзя абсолютизировать Фактически он означает, что показатели будущего бюджета возникают как скорректированные данные прошлого года или нескольких лет. Отчетные данные увеличивают на какой-то процент и получают бюд­жет будущего года. Это хорошо известный еще из практики централи­зованного планирования прием «от достигнутого». К сожалению, такая известность говорит только о низком качестве планирования в централизованном хозяйстве и неумении улучшить экономическое положение «планируемого» объекта. При планировании бюджета в ус­ловиях рыночной экономики (когда экономические субъекты сами принимают хозяйственные решения) прием «от достигнутого» нельзя считать универсальным. Только отсутствие необходимой информа­ции, низкая квалификация работников соответствующих органов могут служить основанием для применения подобного метода. В чем тут дело, что особенного плохого в этом приеме?

Как ни странно, но тут затрагиваются принципиальные моменты, Главный недостаток планирования «от достигнутого» состоит в том, что само «достигнутое» считается непогрешимым, вполне приемле­мым как база для расчетов будущих расходов бюджета. За таким мне­нием скрывается ошибочная трактовка целей бюджетного финанси­рования, его экономического смысла. На обывательском уровне и, к сожалению, у многих работников финансовой системы конечная цель бюджетного финансирования выглядит как предоставление опреде­ленной суммы денег определенному экономическому субъекту на оп­ределенную цель. Деньги предоставлены — все в порядке, можно их считать базой для расчета будущего года. Но более внимательное рас­смотрение вопроса показывает недостаточность такого подхода. Глав­ная цель планирования бюджета (его составления и исполнения) не в том, чтобы раздать деньги десяткам и сотням тысяч организаций, а в том, чтобы добиться определенной эффективности этих расходов. Р^а" зумеется, нужно обеспечить точное адресное поступление денег и п° срокам, и по сумме тому, кому они предназначены; нужно знать, на что именно они израсходованы. Но конечная цель бюджетного Ф^й~ нансирования — получение определенной эффективности от эти* расходов, что, в сущности, означает необходимость выяснения смысл*

енежной траты, реальных последствий данного денежного рас-
_эТои ^д _{этот СМ}ысл очевиден, а иногда и не очень. Например,

шения ур_0ВНЯ образования в сельской местности можно тре-^{Я П} повышения заработной платы работающих там учителей. ³«но добиться такого повышения. Но этот дополнительный расход, ее всего, никак не отразится на уровне подготовки выпускников, помимо этого не принять меры по улучшению материальной зы школ, их укрупнению и т.д. Цель этого чисто иллюстративного _ера __ только показать, что трата бюджетных денег не всегда ведет к получению эффекта. Деньги — это одно, а получение от них эффекта — Другое экономическое явление. Поэтому механическое воспроизводство в новом бюджете всех расходов прежнего бюджета не может быть исходным принципом бюджетного планирования. Повто­рим, что главная задача бюджета не предоставление денег, а достиже­ние за счет этого предоставления каких-то конкретных целей. Достиг­нуты эти цели — хорошо, не достигнуты — бюджетные деньги «ушли в песок», хотя формально бюджет выполнен.

Другими словами, фактические расходные показатели бюджета прошлого года должны быть проанализированы, во-первых, с точки зрения выяснения необходимости любой данной статьи расходов, т.е. нужна ли вообще эта статья в бюджете или нет, независимо от того, сколько лет она уже находится в составе бюджета, а во-вторых, с точки зрения суммы затрат: нельзя ли уменьшить расходы по этой статье, исходя из того реального эффекта, который достигается затратой по­казанных в отчете денег. Этот двойственный подход должен быть обя-ельным при анализе прошлых данных с точки зрения возможного их использования для составления будущего бюджета.

о если фактические данные бюджетных расходов прошлых лет

являются не очень надежной базой для составления нового бюджета,

S смысл в сборе и систематизации такой информации? Смысл

ть, и очень большой. Накопленный упорядоченный массив инфор-

и может быть использован для выявления определенных объек-

'енденций в развитии бюджета, что, в свою очередь, может

использовано для прогнозирования некоторых показателей по

to и расходам. Кроме того, фактический материал должен быть

гово ^НализиР°^ван именно с точки зрения эффективности, о которой

>сь выше. Это, конечно, очень трудная задача, и вряд ли она

настоящее время в преобладающем большинстве случаев

авления бюджетных средств. Но с точки зрения теории имен-

^тивно ^И3 Ф^{акткческих} бюджетных расходов прошлых лет, их эффек-

екта 6fn ^0Жет эти данные сделать полезными при составлении про-

Джета будущего года. В ходе этого анализа не исключено выяв-

ление отрицательной эффективности, проще говоря, исчезновения (как правило, воровства) бюджетных денег или нулевой эффективно^ ти, т.е. затрат бюджетных денег впустую. Последний случай особенно интересен, так как с формальной точки зрения здесь все в полном порядке, нарушений законов нет. Но деньги бюджета пропали даром В случае использования при планировании бюджета механического принципа «от достигнутого» в новом бюджете будут воспроизведены все подобные потери, образовавшиеся в прошлых бюджетах. Поэтому анализ фактических данных за прошлые годы должен быть нацелен прежде всего на выявление пустой траты бюджетных денег с тем чтобы исключить такие ситуации в новом бюджете.

С определенным сожалением следует заметить, что метод анализа эффективности бюджетных расходов разработан очень слабо, и поэто­му активная борьба между использованием при планировании бюдже­та метода «от достигнутого» (база плюс прирост) и метода анализа эф­фективности бюджетных расходов еще впереди. Желательно прежде всего иметь методику количественной оценки и эффективности, и не­нужности бюджетных трат, чтобы можно было четко характеризовать расходы прошлых лет и использовать накопленный опыт при форми­ровании новых бюджетов.

Составление бюджета-плана, разумеется, не сводится к тщатель­ному анализу фактических бюджетов прошлых лет, главное в нем — определение основных целей развития общества на бюджетный год. Пос­ледний фактор по важности может стоять впереди. В России это дела­ет Правительство на основе разработок экономических ведомств Центрального банка. Речь идет об основных макроэкономических по­казателях, увязанных между собой и дающих как бы первые наметк* по сумме и структуре федерального бюджета. Подробнее о порядке формирования этого документа будет сказано в разделе о бюджетном процессе. Но, разумеется, качество планирования бюджета значитель­но повысится, если общество будет располагать не только кратковре­менным годовым прогнозом, но и набором перспективных целей № срок до 10 лет. Этот набор целей должен учитывать не только сложив­шиеся тенденции развития, но и активную деятельность общества по устранению накопившихся негативных факторов и постепенному по­явлению новых прогрессивных явлений, призванных значительно улучшить условия и качество жизни членов общества.

Термин «прогноз» носит комплексный характер, и его содержание во многом зависит от срока прогноза. Чем короче срок прогноза, теМ больше оснований считать его простой экстраполяцией сложившихся тенденций на предстоящие год или два. Методика подобных прогно­зов хорошо отработана. Но наибольший интерес как раз представляет

з развития экономики на длительный период. Но в этом случае
прогно Р ^ _{снижается} точность прогнозов. Это происходит потому,
^ЗНаЧ1 \мках длительного периода времени начинают действовать
^ЧТ° ^В Аакторы, прежде неизвестные, или резко изменяется роль не-
^: Т /-тппктх (Ьакторов. Но в любом случае постоянный прогноз хо-

vnTOPblX ciafeirt ч' г

- ва и бюджета на срок до 5 лет стал уже фактом во многих запад- ^Я а'странах, и этот опыт России надо перенять. ^Ь По поводу различий между планом и прогнозом идут большие но для первоначального ознакомления с проблемой вполне до­статочно признания того, что прогноз является экспертной оценкой независимых организаций или исследователей, а план — это уже пере-гень реальных действий государственных организаций на определен­ный срок, связанный с расходованием государственных финансовых ресурсов. К реализации плана могут привлекаться и частные фирмы на определенных условиях. Как правило, это представление им госу­дарственных ресурсов на строго целевое использование. План (бюд­жет) _ государственный закон, он отражает стремление общества активно воздействовать на собственное развитие. Как показывает ис­торическая практика, здесь очень важно соблюсти чувство меры. Бюд­жет государства, несомненно, имеет черты плана для всего общества. Но крупные корпорации также составляют планы развития с финан­совым обоснованием. Согласование этой системы планов происходит, как правило, под влиянием рынка и государственного регулирования. Бюджет помимо статуса общего плана страны должен выполнять и координацию всех плановых разработок, оказывающих заметное вли­яние на общество.

При планировании бюджета происходит двухсторонний процесс. С одной стороны, имеется макропрогноз, который как бы очерчивает контуры бюджета, его максимально возможные размеры; с другой сто­роны, правительство получает заявки на финансирование от отдель-х ведомств и организаций, располагающих соответствующими пра-ми. Сумма этих заявок, как правило, превышает размер бюджета, текающий из макроэкономического прогноза. Одна из главных ⁴ планирования бюджета — согласовать макропоказатели с кон--гпными доходами и расходами, непосредственно связанными с опре-ленными оргструктурами, юридическими и физическими лицами, ностью федерального бюджета является высокий уровень агре-^ания Данных и по доходам, и по расходам, установленный сло-еися практикой и действующими нормативными положениями. это ^аниР°^вание бюджета сочетает в себе две тенденции. Первая — на ^ЛДеР^жка уже сложившегося механизма перераспределения фи-^{Ых п}°токов там, где его результаты можно оценить как вполне

174

удовлетворительные и достаточно эффективные. Это то, что и служит внешним оправданием принципа «от достигнутого». Здесь могут учи тываться традиционные, давно установившиеся расходы, связанные к примеру, с численностью учащихся, пенсионеров, больных и т.д' Сюда же включается и финансирование очередных стадий ранее при­нятых программ, т.е. осуществление уже обсужденных и принятых ре­шений. Подобные расходы не имеют традиционного характера, ц₀ они были заранее предусмотрены на данный год в ранее принятых программах. В целом такое финансирование составляет преобладаю­щую часть всех расходов бюджета. Но в составе бюджета любого года имеются расходы, связанные с решением задач, возникших только в данном году (или в данном году наконец-то удалось выкроить деньги для этих нужд). В общем виде речь идет о том, что общество считает необходимым достижение каких-то новых целей, ранее не известных или на достижение которых прежде не было ресурсов. Вот появление в бюджете почти каждого года таких новых объектов финансирования (новых прежде всего с точки зрения тех конечных целей, ради которых эти расходы делаются) и превращают бюджет в средство активного влияния на дальнейшее развитие общества. Сочетание, условно гово­ря, «традиционных» и «новых» расходов — важная проблема при пла­нировании бюджета, прежде всего с точки зрения количественной пропорции. Никаких жестких норм со стороны теории или практики здесь не имеется. Речь идет о здравом смысле, накопленном в полити­ческом, социальном и финансовом опыте. Ясно, что нельзя прене­бречь интересами будущего и убрать из бюджета финансирование до­стижения перспективных целей развития. Общество впадет в стагна­цию, начнется отставание от других стран. Столь же понятно, что поддержание существующей хозяйственной и социальной систем обеспечивает устойчивость общества, его стабильность. Пропорции в распределении средств на то и другое направление должны определять политики, высшие органы законодательной и исполнительной власти на основе широких обсуждений данной проблемы в профессиональ­ной среде и в управляющих инстанциях.

Наличие двух разных слагаемых в общем объеме финансирования расходов бюджета предполагает обязательное ежегодное обсуждение именно новых предложений по использованию государственного фи­нансового фонда. В этом процессе следует соблюдать большую осто­рожность. С одной стороны, появление новых объектов финансирова-ния необходимо и неизбежно. С другой стороны, в этом случае очень высок риск неэффективного расходования государственных средств-Следует учитывать и то, что «новые» идеи обычно легко находят лоД-держку средств массовой информации и общественного мнения. Те*

рр v финансистов-бюджетников отношение к каждому новому
«те \ieHet- у ч' _

должно строиться по определенной схеме. Пункт первый этой

состоит в тщательной проверке того, нужно ли вообще финан-„_т, предлагаемый объект. Кто бы его ни защищал, какие бы ки и отзывы ни были собраны — дело финансиста прежде всего боаться в том, нужен ли вообще этот объект, нельзя ли без него Р йтись. Точно так же, как при анализе фактических расходов выяс-яется реальная эффективность затраченных денег, но только с еще большей строгостью, нужно оценивать возможную эффективность бу­дущих бюджетных расходов. Воистину здесь лучше перебрать, чем не­добрать в придирках и уточнениях, ибо принятие неэффективного проекта резко усиливает бюджетные трудности.

Следующим принципом при рассмотрении финансирования но­вых объектов нужно признать вариантность. Если признана необходи­мость начать финансирование нового объекта, то прежде всего надо точно сформулировать, какова конечная цель реализации данного проекта и нельзя ли эту цель достичь иным путем., а для финансиста это означает прежде всего более дешевым путем. Поэтому нужно тре­бовать варианты решения любой проблемы, и чем больше будет этих вариантов, тем лучше, так как возрастает шанс найти более дешевый вариант.

Дата добавления: 2014-11-09