Особенности современного бюджета России

Рассмотрение этого вопроса связано с тем, что Россия все еще не вышла из экономического кризиса, и ее бюджет — это бюджет страны, испытывающей очень серьезные трудности в хозяйстве, в финансах, в социальных отношениях. Бюджет страны отражает то неблагополу­чие, в котором она оказалась, по его состоянию можно судить о тя­жести положения, но он же одновременно является средством выхода из создавшейся очень сложной ситуации. Коренная ломка всей систе­мы экономических отношений за годы не очень удачной и чрезмерно затянувшейся реформы создала, особенно на первом этапе, обстанов­ку хаоса и неопределенности. Прежде всего это относится к денежно-финансовой сфере. Безудержный рост цен, натурализация хозяйства, чрезмерная либерализация внешнеторговой и валютной деятельности, фактическое уничтожение денежных сбережений, поспешная и неэф­фективная приватизация привели к падению доходов в хозяйстве и 'бострили все бюджетные проблемы. Произошло резкое сокращение эбъема бюджетного финансирования, все получатели бюджетных средств оказались в очень тяжелом положении. По всей государствен-^;°й финансовой системе был нанесен сильный удар, от которого она тала оправляться только после 1998 г. В течение всего десятилетия "2—2001 гг.) функционированию государственной финансовой стемы были присущи определенные черты, отражающие специфику ^еРиода перехода к рынку от социализма.

В связи с высокой инфляцией, особенно начиная с 1992 г., доходы

ДЖета стали зависеть от динамики цен или от уровня инфляции.

достаточно распространенное в мире явление, оно наблюдается

во многих странах, особенно в Латинской Америке. Здесь основной вопрос — мера влияния инфляции на доходы бюджета. Точных мето­дик определения этой меры пока не разработано, но в принципе ясно что чем выше инфляция, тем больше доля бюджетных доходов, полу­ченных от нее. Само по себе формирование доходов бюджета за счет инфляции осуждать не следует. В таких сложных ситуациях лучше иметь хотя бы такие доходы, чем ничего. Бюджет, осуществляя плате­жи за счет этих доходов, поддерживает социальное равновесие и удер­живает общество от катастрофы. Но важно, чтобы период, когда ин­фляционные доходы играют заметную роль в бюджете, был как можно меньше. Ведь инфляционные доходы не связаны с реальными измене­ниями в производстве (объем продукции, ее структура, смена техно­логий и т.д.), они зависят только от повышения цен. Привыкание к инфляционным доходам таит в себе опасность деградации общества.

России вообще удалось погасить сверхинфляцию к 1997 г., но затем произошла ее новая вспышка. Характерно, что наибольшие трудности в бюджете в течение переходного периода возникли в Рос­сии именно в 1997 г., когда была наинизшая инфляция, измеряемая индексом потребительских цен. За 2000—2001 гг. инфляция составля­ла в среднем (по тому же индексу) 18—20%. Это достаточно много и говорит о том, что а бюджете сохраняются инфляционные доходы, хотя их доля, несомненно, снизилась по сравнению с 1992—1995 гг.

Нельзя, конечно, отрицать и некоторой заинтересованности фи­нансистов в инфляционных доходах. Ведь проще проблемы решать за счет инфляции, чем за счет увеличения реальных доходов бюджета (в неизменных ценах). Поэтому снижение инфляции и устранение инфляционных доходов из бюджета — обязательное условие оздоров­ления финансовой системы. Поставленная задача — снизить инфля­цию до «международного стандарта», т.е. до 3% в год, в случае ее ре­шения фактически сделает несущественным влияние роста цен на доходы бюджета. Во всяком случае, не будет оснований для выдвиже­ния требований о компенсации доходов бюджетникам в связи с рос­том цен.

Как известно, переход к рыночным отношениям в России сопро­вождался такими явлениями, как натурализация хозяйства, уменьше­ние денежного оборота и замена денежных платежей бартером, зачеты и появление денежных суррогатов типа векселей, выпускаемых от­дельными предприятиями. Это сказалось и на бюджете, часть доходов и расходов бюджета реализовалась не в денежной форме, а за счет разнообразных зачетов, а также денежных суррогатов, некоторые из которых являлись государственными ценными бумагами. Подобная практика серьезно подрывала роль бюджета и его значение как орга-

_юЩеГ0 начала не только государственных, но и всех финансов

^Н аны Дело в том, что в нынешних условиях именно бюджет являет-

°я наиболее надежной и устойчивой частью всей финансовой систе-

От его состояния и укрепления зависит выход из кризиса всей

нашей финансовой сферы. И если опора системы будет подорвана, то

спективы _выхода из кризиса и экономики, и финансов становятся [еопределейными. Эту негативную тенденцию удалось преодолеть, и, _По крайней мере, федеральный бюджет свободен от участия каких-либо суррогатов и зачетов в его доходах и расходах. Бюджеты субъек­тов Федерации и местные также должны перейти на исключительное использование денежных отношений и по доходам, и по расходам, это — важная предпосылка оздоровления и государственных финан­сов, и денежного оборота в хозяйстве.

Кризис экономики и другие трудности переходного периода созда­ли обстановку неопределенности, ненадежности и непредсказуемости в хозяйственных процессах, в выполнении правовых норм, с получени­ем достоверной информации и т.д. Это выразилось в том числе и в факте резкого понижения реальности принимаемых бюджетов, факти­ческие отчетные показатели по бюджетам резко отклонялись от плано­вых. Причем в этих отклонениях невозможно найти какую-то законо­мерность. Было бы понятно, если бы фактические данные всегда были меньше планов. Но отклонения были самые разнообразные и противо­положные по знаку. В 1992 и 1993 гг. было существенное превышение фактических доходов и расходов федерального бюджета над плановым. 3 1993 г. доходы превысили план почти в 2 раза. Скорее всего, это объясняется высокими темпами инфляции в эти годы. Зато в 1994 г. последовал провал, доходов собрали всего 64% от плана. В 1995 г. снова превышение плана на 30%. В течение 1996—1998 гг. наблюдает­ся систематическое невыполнение плана и по доходам, и по расходам примерно на 20%, а в 1999 г. наблюдалось перевыполнение плана рас­ходов почти на 30%. Такие существенные расхождения плановых и фактических данных говорят как о неустойчивости самого хозяйства, так и о низком уровне управляемости финансовой системой, о боль­шой доле случайных, но очень влиятельных факторов, формирующих финансовые отношения. Видимо, сказывалось и отсутствие у работ­ников финансовых органов опыта работы в условиях рыночного хо­зяйства и инфляции. Надо полагать, что столь резкие расхождения *ежду планом и его исполнением постепенно уменьшатся и войдут в Приемлемый интервал 5%. Данные за 2000 г. отчасти подтверждают то. Федеральный бюджет был выполнен по доходам на 102,2%, а по

ходам — на 94,1%. В 2001 г. плановые объемы и доходов, и расхо­дов федерального бюджета были существенно превышены.

В связи с большими отклонениями реального выполнения бюдже­та от плановых показателей в некоторые годы возникали очень суще­ственные недоборы доходов и фактическая невозможность выполне­ния планового финансирования. В этом смысле характерен 1997 г., когда была сделана попытка скорректировать утвержденный бюджет в сторону его уменьшения, т.е. осуществить секвестр государственных расходов, чтобы таким образом «выполнить» план. Надо отметить, что большого успеха это мероприятие не имело, породив очень серьезные конфликты. Дело не столько в конкретной ситуации в России в 1997 г., сколько в самом принципе секвестра, в том, насколько он во­обще уместен и возможен.

Имеется американский опыт использования этого финансового приема. Оттуда, видимо, и была позаимствована эта идея российски­ми политиками. В начале 80-х гг. прошлого века США испытали зна­чительные экономические трудности, был высок уровень инфляции и дефициты бюджета. В этих условиях американский конгресс и принял закон о секвестре бюджетных расходов с целью недопущения дефицита и дальнейшего роста государственного долга. Закон был очень кон­кретным и предусматривал, как и когда надо сокращать государствен­ные расходы. Надо сказать, что финансовые трудности у американ­ского государства продолжались до конца 1980-х гг., но ни разу закон о секвестре не был использован. Это знаменательный факт. Самая бо­гатая страна в мире не решилась на использование столь прямолиней­ных средств сокращения бюджетного дефицита. Слишком много не­приятных последствий порождает секвестр государственных расходов. Этот опыт ценен и для России. Конечно, желательно иметь бездефи­цитный бюджет, но надо хорошо взвешивать социальные последствия сокращения государственных расходов против принятых в утвержден­ном бюджете. Можно, пожалуй, сделать вывод, что секвестр, как ра­дикальное средство корректировки бюджета, не оправдан, он опасен. Нельзя, конечно, исключить его использование в частных случаях, по отдельным второстепенным статьям, но и там он должен быть хорошо обоснован. В части секвестра просматривается определенное сходство с инфляционными доходами бюджета. Конечно, такие доходы неже­лательны, но общественная психология такова, что лучше такие дохо­ды, чем никаких, и политики должны с этим считаться.

Если секвестр неприемлем как повседневное средство финансово­го регулирования, то как разрешить финансовые трудности в случаях большого недобора доходов? Очевидно, надо признать образование задолженности бюджета перед соответствующими организациями и лицами. Это в определенной мере и происходит в России, где бюджет, к сожалению, часто является должником по текущим платежам.

Можно сказать, что это одна из характеристик состояния бюджета в России. Но задолженность бюджета по расходам почти всегда связана задолженностью бюджету по доходам. Одновременное наличие двух противоположных по смыслу задолженностей — характерная черта нынешнего российского бюджета. Ясно, что первопричиной задол­женности бюджета являются долги по платежам бюджету.

Обоюдная задолженность в бюджетных отношениях начала фор­мироваться с начала 1990-х гг. и шла по нарастающей до 2000 г.

Если говорить о «первопричинной» задолженности, т.е. задолжен­ности перед бюджетом главным образом за счет поступления налогов, то в 2000 г. она продолжала расти, но темпы ее роста резко упали. В середине 2001 г. общий объем задолженности перед консолидиро­ванным бюджетом составлял 1060 млрд руб., в том числе собственно задолженности 525 млрд руб., а в ее состав входят недоимка и отсро­ченные платежи. Недоимкой в русской финансовой литературе назы­вают саму задолженность по налогам, т.е. неуплату положенных нало­гов. Термин этот известен с XVIII в. Остальная часть задолженности в составе 525 млрд руб. — это тоже неуплата налогов и других обязатель­ных платежей в бюджет, но согласованная с налоговыми органами. В федеральном бюджете только недоимка составляла в конце 2000 г. 225 млрд руб. Общая сумма задолженности бюджету, т.е. 1060 млрд руб., весьма внушительна, она составляет в рамках консолидирован­ного бюджета примерно 50% годового объема. Следует, правда, иметь в виду, что общая сумма задолженности растет не только за счет еже­годной неуплаты обязательных платежей в бюджет, но и за счет пени и штрафов, начисляемых налоговыми органами на уже имеющуюся за­долженность. Сумма этих санкций и составляла в середине 2001 г. 535 млрд руб. Во многих случаях образовавшаяся таким образом сум­мированная задолженность не может быть выплачена предприятиями в установленные сроки, и речь идет о ее реструктуризации, т.е. умень­шении ежегодных платежей, но с увеличением общего срока возврата Долгов. Не исключена и процедура списания безнадежных долгов го­сударству.

Задолженность бюджета тоже стала «постоянно действующим» фактором. Правда, объем ее значительно меньший, чем долги бюджету. В середине 2001 г. она равнялась 116 млрд руб. Но это задолженность консолидированного бюджета только перед бюджетными организа­циями, 85% этой задолженности приходится на бюджеты субъектов Федерации и местных властей. Статус этой задолженности несколько иной, она накапливается только по некоторым статьям расходов. Прежде всего это заработная плата работникам бюджетных организа­ций и другие социально значимые расходы. Но недоплачиваются (без

накопления задолженности) деньги и по другим статьям. В основном это расходы по отдельным отраслям хозяйства (промышленность, сельское хозяйство и др.). В промышленности наиболее заметные суммы выделяются на финансирование заказов военной продукции, а сельское хозяйство получает значительные суммы по многим позици­ям (топливо, поощрение экспорта и др.). Разумеется, недофинансиро­вание этих отраслей ухудшает их экономическое состояние, но здесь имеются значительные внутренние резервы и возможны варианты развития, не требующие существенной государственной поддержки. Гораздо хуже, когда недофинансируются такие отрасли обслуживания населения, как образование, медицина, социальная помощь (дома престарелых, детские учреждения и др.). В этих случаях действует, правда, принцип накопления задолженности, но хотя сами по себе платежи невелики, их задержка, пусть и с последующим возвратом, порождает большое недовольство и представляет серьезный недоста­ток всей бюджетной работы. Большая часть «социальной» задолжен­ности приходится на бюджеты субъектов Федерации и местные бюд­жеты.

Сокращение обоих видов задолженности (и по доходам и по расхо­дам) представляется одной из самых актуальных проблем совершенст­вования бюджетной деятельности в России. За последние годы уда­лось, в частности, значительно сократить задолженность бюджета перед получателями государственных финансовых ресурсов. Это су­щественно улучшило ситуацию в денежном обращении, сократилась доля суррогатов денег и неденежных форм расчетов. Бюджет перестал быть генератором неплатежей в народном хозяйстве. Но проблема за­долженности перед бюджетом пока далека от удовлетворительного разрешения.

Важнейшей особенностью современной экономической и финан­совой ситуации в России является происходящий процесс приватиза­ции государственной собственности. Началась она достаточно давно, почти 10 лет назад, но все еще не завершена. Не касаясь ее принципов по существу, посмотрим только на ее финансовые результаты, с точки зрения государства. В целом эти результаты следует признать неудов­летворительными. То, что большая часть бывшей государственной (общенародной, социалистической) собственности перешла в част­ный сектор хозяйствования, в принципе, конечно, хорошо. Но этот переход сопровождался финансовыми потерями для государства, хотя правильнее было бы получить от этого существенное пополнение го­сударственной казны. Это — одна из причин нынешних трудностей бюджета страны. Приватизация имущества сопровождалась и прива­тизацией доходов государства, о конечном использовании которых

го доподлинно не известно. Но и оставшаяся еще в распоряже-государства собственность также приносит относительно неболь-доходы. Низкая финансовая эффективность и уже прошедшей приватизации и использования пока еще принадлежащего государст­ву имущества наблюдается на протяжении всего периода реформ.

Одним из неблагоприятных результатов этих реформ стала воз­никшая финансовая зависимость бюджета от весьма ограниченного круга предприятий в экспортоориентированных отраслях. Бюджет, чьи доходы чрезмерно зависят от экспортной продукции, подвергает­ся риску неустойчивости и колебаний мировой конъюнктуры. Да и, в принципе, небольшое число «ведущих» плательщиков — мало подхо­дящая база формирования бюджета. Кто знает, что с этими платель­щиками может случиться? Чем больше экономических субъектов ре­ально участвуют в формировании доходов бюджета, тем лучше. Взять, к примеру, США. Основной доход их федерального бюджета — подо­ходный налог, уплачиваемый физическими лицами, его доля около 40% во всех доходах. Плательщиков этого дохода — десятки миллио­нов. Ясно, что это — солидная и устойчивая база бюджета. А когда несколько десятков компаний формируют 40—50% дохода, ситуация имеет неустойчивый характер вплоть до того, что появляется какое-то субъективное влияние на поступление доходов в бюджет. Подсчитано, что не менее трети всех доходов бюджета связано с деятельностью та­можни. Это чрезмерно много и не соответствует практике развитых стран. Напротив, это типичный признак развивающейся страны. В перспективе нужно обязательно добиться снижения зависимости бюджета от таможенных доходов.

Доля доходов от государственной собственности в российском бюджете должна, видимо, в перспективе увеличиться. Существенный государственный сектор в экономике соответствует историческим традициям России, и нужно добиться, чтобы доходы от государствен­ного сектора и государственного имущества соответствовали по мас­штабности присутствию государства в экономике. Речь идет прежде всего о текущих поступлениях за счет повседневного использования государственной собственности. Но следует решительно поправить Дело и с доходами от приватизации, поскольку она еще продолжается, финансовая отдача от нее должна быть резко повышена в пользу госу­дарства. То, что это возможно, продемонстрировали страны Восточ­ной Европы - бывшие члены СЭВ.

Увеличение финансовой эффективности непосредственного учас-

государства в экономике должно сопровождаться и повышением

Дачи от государственных средств, направляемых на поддержку про-

■^водства в частном секторе экономики. Надо изменить традицию,

давно сложившуюся в России, рассматривать государственные средст­ва как подарок. Коль скоро государство считает возможным участво­вать в работе частного сектора, то и требования к эффективности таких расходов должны быть соответствующие. Если такие требова­ния не выдвигаются, то нужно иметь объяснение, в чем же состоит конечный эффект государственных расходов в этом случае (создание новой технологии, повышение безопасности страны и т.д.). Финансо­вая отдача и финансовый порядок в стране не в последнюю очередь зависят от того, как с этим обстоит дело у самого государства, в его хозяйстве, в его бюджете.

Бюджет государства в конечном счете формируется, создается ради его расходов. Именно расходуя собранные средства, государство ока­зывает влияние на общество, точнее говоря, общество само, при посредстве государства, достигает тех целей, которые оно считает не­обходимыми. Именно расходы бюджета содержат в себе активное на­чало, управляющее в какой-то мере общественным развитием. Но с этой точки зрения различные расходы бюджета не равноценны. Неко­торые безусловно содействуют решению поставленных принципиальных задач, другие тратятся на пассивные меры, сохраняющие существую­щее положение или исправляющие ошибки, допущенные в прошлом. Ясно, к примеру, что военные расходы, в принципе, сокращают, а не увеличивают потенциал общественного роста, хотя в силу реальной действительности они необходимы и в этом смысле полезны. Помимо военных расходов к этой группе, условно говоря, пассивных расходов можно отнести и расходы, связанные с обслуживанием государствен­ного долга. Характеристика этих расходов непосредственно связана с их долей в бюджете. Чем она больше, тем меньше в них рационально­го, они превращаются в наглядный измеритель прошлых ошибок пра­вительства. Высокая доля этих расходов говорит о неправильной оценке будущего в момент, когда правительство брало соответствую­щие займы. В финансовой практике существует даже особый термин процентные расходы бюджета. Это как раз те расходы, которые связа­ны с обслуживанием государственного долга, т.е. они просто вычет из общей суммы ресурсов и учитывать их как источник для решения каких-то текущих задач бесполезно. Соответственно выделяются не­процентные расходы бюджета, которые в сущности и представляют ре­альные ресурсы, находящиеся в данный момент в распоряжении. общества. Сумма непроцентных расходов в консолидированном бюд­жете, выраженная по отношению к ВВП, сократилась в 2000 г. против 1998 г. больше чем на 1% (в условиях 2000 г. это примерно 60 млрд руб.), фактически она составляла в первом полугодии 2001 г. 76,4% расходов бюджета.

Для России в течение 1990-х гг. был характерен быстрый рост государственного долга и быстрый рост расходов по его обслужива­нию В этом процессе было допущено много ошибок, имел место кризис государственных финансов в 1998 г., самые главные труд­ности удалось преодолеть, но доля процентных расходов в текущих расходах бюджета в настоящее время весьма значительна. Так что пасходы по обслуживанию госдолга не просто пассивная статья, она содержит в себе определенные угрозы для финансового равновесия

в стране.

К числу типичных пассивных статей следует отнести бюджетные дотации. Хотя дотации имеются в бюджетах почти всех стран, но в России они играют особую роль. Исторически дотации в их нынеш­ней форме являются наследием СССР, в финансовой системе которо­го они достигли громадных размеров и стали одной из причин его краха. В настоящее время главные виды дотаций — это поддержка сельского хозяйства и средства, идущие на покрытие убытков жилищ­но-коммунального хозяйства и местного транспорта. Дотации по своей экономической сути больше всего напоминают долги, получен­ные по наследству, и в этом смысле недалеко ушли от платежей по государственному долгу, хотя формально эти средства и поступают в организации, занимающиеся производством продукции и услуг. Все дело в их объеме. Дотации как прием финансовой политики характе­ризуются тем, что обычно они носят строго целевой и, так сказать, точечный характер, как правило, они временные. В России же дота­ции громадны по объему и применяются (считая с СССР) десятки лет, причем в СССР они возрастали год от года. По расчетным данным, только дотации сельскому хозяйству составляли в СССР в 1990 г. 7 млрд руб., что равнялось 22,8% всех расходов государственного бюджета. Приняв в силу необходимости такое тяжелое наследство, оссия сразу оказалась в очень сложном положении. Либерализация цен в 1992 г. несколько сократила объем дотаций, но, разумеется, их не устранила. Эта связь не случайна. Вопрос дотаций в России — это эпрос уровня жизни населения. В настоящее время это относится прежде всего к дотациям жилищно-коммунального хозяйства, так как 'ации сельскому хозяйству достаются только занятым в этом хозяй-ве, ибо розничные цены свободны. Хотя дотационные средства ос-тся в хозяйстве, дотации как таковые не являются финансовым ^сУрсом с народно-хозяйственной точки зрения. Они только консер-РУют сложившиеся отсталые неконкурентоспособные структуры в зстве, тормозят реальное развитие производства, поощряют иж-^ество и воровство. Поэтому главным направлением финансо- * политики по отношению к дотациям должно быть их сокращение

процентов на 90—95. Полностью отменить дотации, видимо, невоз­можно, как показывает опыт других вполне рыночных стран.

Дотации в России мешают становлению рынка в таких важных сферах, как сельское хозяйство и обслуживание населения. Давно об­наружена связь дотаций с финансовыми злоупотреблениями, по­скольку это «дармовые» деньги, то они часто не доходят до адресата в полном объеме, соответствующие приемы давно отработаны. Поэтому в части дотаций особо важна прозрачность финансовых отношений, возможность проследить движение дотационных денег по всем этапам перечислений и установление их поступления в полном объеме имен­но конечному адресату, а также их использование последним на ука­занные цели. Дотации означают низкое качество продукции и услуг, так как предоставляются на формальных основаниях вне отношений купли-продажи. На примере российского комплекса жилищно-ком­мунального хозяйства очевидно, что длительные дотации ведут к сни­жению уровня квалификации занятых в этих отраслях, поощряют вы­могательство и взятки. Можно указать и на вредные психологические последствия массовых дотаций. Люди привыкают не платить за квар­тиру, ездить без билетов на общественном транспорте, нарушаются основы законопослушания. Установленная массовая бесплатность одних благ легко распространяется в сознании людей и на другие, официально платные.

Сокращать дотации в российском бюджете лучше всего по специ­ально разработанной программе и постепенно, стараясь по возмож­ности избегать вспышки концентрированного социального недоволь­ства. Но при составлении и реализации такой программы приходится учитывать, что бюджетные дотации не исчерпывают общей суммы до­таций в народном хозяйстве России. Дело в том, что помимо прямого дотирования из бюджета различных отраслей и социальных потреб­ностей в СССР существовала практика больших социальных расходов за счет средств крупных предприятий. Промышленные гиганты типа Магнитогорского металлургического комбината, Норильского нике­левого комбината и многие другие были так называемыми градообра­зующими предприятиями, т.е. за их счет существовали крупные города, все расходы на содержание и на развитие которых брали на себя эти самые предприятия. После начала рыночных реформ подобные горо­да оказались в очень трудном положении, так как предприятия по новым порядкам не обязаны их содержать. Как правило, все это ог­ромное хозяйство стараются передать в ведение местных властей, но у тех нет ресурсов для его содержания. Вопрос не сводится только к сравнительно крупным городам. Десятки тысяч промышленных пред­приятий имели свои рабочие поселки или просто свое жилье в городе,

пе они находились, помимо жилья были санатории, базы отдыха, дет-кие и медицинские учреждения. Реформа заставила искать новых хо-для большинства этих объектов и новые источники средств для их содержания. Эта сложнейшая проблема пока не решена, но нетруд­но видеть, что механическая передача этого имущества местным влас­тям потребует существенного роста дотаций из бюджета. Поэтому программа сокращения бюджетных дотаций жилищно-коммунально­му хозяйству должна быть увязана с решением вопроса о «социалке» бывших государственных предприятий, так как это, в сущности, еди­ный комплекс проблем, объем расходов на эти цели, пока еще осу­ществляемых предприятиями, возможно, превышает сумму дотаций

из бюджета.

Имеются значительные трудности и с упорядочением дотаций для отдельных отраслей. Сельское хозяйство получает дотации непосред­ственно из бюджета, но имеются отрасли, где дотирование производ­ства осуществляется в завуалированной форме. Как правило, это про­исходит там, где возникают естественные монополии. На железнодо­рожном транспорте, например, убытки от пассажирских перевозок в связи с низкими тарифами для населения компенсируются относи­тельно высокими тарифами на грузовые перевозки, как следствие — сокращается налоговая база и уменьшаются платежи в бюджет. Такая практика получила название перекрестного финансирования, очевид­но, что она не соответствует рыночным принципам хозяйства и отно­сится к «пережиткам социализма» в российской экономике. Програм­ма сокращения дотирования производства должна охватывать не только бюджет, но и крупные перераспределения средств в сфере естествен­ных монополий, только тогда она сможет повысить эффективность экономики, заставит самих предпринимателей проявлять инициативу по снижению затрат, расширению объема реализации продукции и перехода к рентабельной работе предприятий. Важность дотационной проблемы для России исключительно велика, достаточно сказать, что ликвидация дотационное™ системы жилищно-коммунального хозяй­ства и его перевод на рыночные отношения оценивается в 800— и млрд руб. В сельском хозяйстве все расходы, идущие на поддержку производства и экспорта, оцениваются примерно в 500 млрд руб. ковы Масштабы финансовых трудностей, связанных с дотацион-лъю в России. Потребуется не менее 10 лет, чтобы нормализовать ложение, сведя дотации к «цивилизованному» уровню. В своих ны-¹ них объемах дотации, безусловно, представляют серьезное пре-тствие для дальнейшего развития рыночных отношений. 1ри характеристике расходов бюджета обычно особо выделяется социальных расходов, доля которых рассматривается как свое-

образная оценка всего бюджета. Подразумевается, что чем выше эта доля, тем лучше бюджет, так как расход этих средств связан непосред­ственно с поддержанием и повышением уровня жизни населения. Но поскольку состав этих расходов достаточно разнороден, целесообраз­но рассмотреть отдельные виды этих расходов и уточнить их роль в жизни российского общества. В точном смысле слова термин «соци­альные» означает общественные, но при таком подходе все расходы бюджета являются социальными. Практика составления бюджета в России, сложившаяся под сильнейшим влиянием традиций СССР, сузила трактовку социальных расходов бюджета до тех, которые связа­ны непосредственно с получением населением каких-то благ за счет общества. Сюда включаются государственные расходы на систему об­разования и воспитания, на медицинские услуги, дотации в сфере жи­лищно-коммунального хозяйства, а также некоторые виды пенсион­ного обеспечения и многочисленные выплаты, связанные с болезнью, инвалидностью, детьми и др. Нетрудно видеть, что набор социальных расходов в бюджете современной России весьма широк, а также то, что аналогичные расходы могут делать и предприятия (частные фирмы), на что указывалось выше. Груз социальных расходов из всех источников сейчас достаточно тяжел и не соответствует экономичес­ким возможностям нынешней России. Это несоответствие возникло как следствие унаследованного от СССР объема и состава социальных услуг и падения производства в России за годы реформ (ВВП России за 2001 г. составил примерно 68% к 1990 г.). Поэтому финансирование социальных услуг — одна из самых сложных проблем в настоящее время. Этот факт хорошо известен. Вопрос заключается в следующем: надо ли по мере постепенного роста объема производства стремиться восстановить прежний объем финансирования социальных услуг по уже сложившемуся их набору (а он образовался в СССР) или изме­нить этот набор, а возможно, и уровень финансирования за счет средств общества?

Для ответа на вопрос следует выяснить смысл социальных расхо­дов в современных условиях. Исторически социальные расходы в бюджетах государств появились сравнительно поздно, а это означает, что первоначально соответствующие услуги приобретались и потреб­лялись за счет частных средств. Только в XIX—XX вв. появились в бюджетах передовых стран расходы на образование (в основном на­чальное, среднее, профессиональное), причем общественное образо­вание существовало наряду с частным. Это сочетание является весьма полезным почти для всех видов социальных услуг. На таком же прин­ципе стало развиваться пенсионное обеспечение, медицинское обслу­живание.

резким контрастом с подобным развитием социальных услуг явля-положение в СССР. В нем была провозглашена полная бесплат­ность всех социальных услуг и существенно расширена сфера их при­менения. Казалось бы, ничего плохого в этом нет, напротив, видна явная забота о населении. Но практика показала, что советские прин­ципы социального обслуживания населения вели в конечном счете в тупик. Принципиальная ошибка заключалась в распространении ме­тода социального обслуживания на такие объекты, которые должны приобретаться населением за счет личных доходов. Речь идет о жили­ще и всем комплексе коммунального хозяйства, а частично о пенсиях и о медицинском обслуживании. Это решение фактически было вы­нужденным. Форсируя индустриализацию и создание мощной армии, руководители СССР фактически тормозили рост уровня жизни наро­да, и у людей не было средств на приобретение жилья, а иногда даже и на нормальное питание. Поэтому пришлось многие виды традицион­но личного потребления сделать «общественными». За счет социаль­ных выплат в СССР поддерживался прожиточный минимум, отсюда и номинальная квартплата, государственные пенсии — как единствен­ный вид пенсионного обеспечения, бесплатная для потребителей ме­дицина и т.д. Вообще-то на первых этапах своего существования со­ветская система социальных услуг представляла сложную смесь поло­жительных и отрицательных элементов, но к концу существования СССР негативное воздействие на общество этой системы стало оче­видным.

Социализм фактически сводил социальные расходы к «материаль­ной помощи», тогда как их задача принципиально другая. Они долж­ны способствовать развитию личности за счет доступности образова­ния, бесплатности библиотек, музеев, других источников знания. Разумеется, полностью отвлечься от «материальной» стороны нельзя, расходы на медицину, к примеру, должны покрываться за счет комби­нации частных и общественных расходов. Но все же главная цель со­льных расходов в современных условиях — формирование «чело­века будущего».

Однако сразу избавиться от «социалистической» системы социаль­ных платежей очень тяжело, так как современная ситуация в эконо-России исключает возможность быстрого роста расходов населе­на социальные услуги. Но нужно, по крайней мере, сформулиро-^ать основные направления реконструкции системы социальных выплат,

о Условиях рыночной экономики социальные выплаты не должны ироких масштабах использоваться для обеспечения минимума по-эления. Каждый самодеятельный гражданин должен содержать

себя и свою семью, не надеясь на помощь от государства. Но для со­временной России нужно сделать исключение, учитывая резкое паде­ние уровня жизни в ходе реформ. Приходится в ряде случаев за счет социальных расходов поддерживать необходимый уровень потребле­ния. В перспективе в пенсионном обеспечении и в потреблении меди­цинских услуг необходимо постепенно повышать долю частных средств. Современное рыночное хозяйство создало необходимые воз­можности (прежде всего в виде мощной системы страхования) для каждого члена общества заранее создать соответствующие финансо­вые резервы и на предмет обеспечения в старости, и на предмет опла­ты медицинских услуг. Сочетание частных и общественных средств должно стать в России, как и во всех развитых странах, ведущим принципом и условием получения социальных услуг.

Надо учесть, что состав социальных расходов меняется прежде всего по объектам финансирования. Непрерывное повышение уровня жизни в развитых странах позволяет включать в состав частных расхо­дов то, что раньше считалось социальными услугами. Например, на­чальное и среднее образование, определенные виды медицинских услуг и т.д. Но социальные расходы не исчезают, а возникают их новые виды.

Пример других стран показывает, что в качестве социальных услуг могут реализовьшаться программы улучшения семейных отношений, перехода к всеобщему высшему образованию, поиска и воспитания одаренных детей, поддержки талантливых людей во всех сферах науки и искусства и др. Это связано с тем, что человек, его знания превраща­ются действительно в решающий фактор развития экономики и всего общества. Но чтобы подобные объекты стали предметом финансиро­вания из общественного бюджета, надо иметь высокую эффектив­ность экономики и соответствующий уровень доходов. Россия пока далека от этого, но важно хотя бы установить направления развития. Состав социальных расходов не есть нечто застывшее, он меняется, и главная оценка этих расходов заключается не в их доле в бюджете, а в общественной значимости тех целей, для достижения которых они предназначены.

Следует отметить, что в сумбурный период начала реформ, когда стал заметно снижаться уровень жизни народа, было принято много законов о «защите» населения, о всевозможных льготах различным категориям граждан и т.д. Все это шло под лозунгом «социальной за­щиты» трудящихся. Выполнение этих законов требовало значитель­ных финансовых ресурсов, которых фактически не было. Чтобы огра­дить федеральный бюджет от этих неподъемных расходов, ежегодно принимались решения о приостановке действия этих законов. Но это,

онечно, не лучший выход из положения. Очевидно, что надо изба­вься радикально от этого груза невыполнимых обязательств, приняв оответствующее решение законодательной и исполнительной власти.

российский бюджет с самого начала перехода к рынку обзавелся одной особенностью, которой не было в бюджете СССР. Речь идет о бюджетных целевых фондах. Число этих фондов колебалось по годам, большинство из них имеет самостоятельные источники доходов, но некоторые присутствуют только в расходах бюджета, выделенные от­дельной строкой. Постепенно их доля в бюджете сокращается. Наибо­лее крупные фонды в 2001 г. — дорожный, воспроизводства минераль­но-сырьевой базы, Министерства РФ по атомной энергии, федераль­ный экологический фонд. Доля целевых фондов составляла в 2001 г. 4 2% в консолидированном и примерно 1% в федеральном бюджетах (по доходам). Это заметная величина. Следует отметить, что создание целевых фондов в рамках бюджета в таких масштабах почти не встре­чается вне России. Что означает создание таких фондов? Оно означает некоторые привилегии для определенного круга бюджетополучателей, это как бы бюджет в бюджете. Ситуация напоминает известный афо­ризм «все равны, но некоторые равнее». Несомненно, что создание целевых фондов является отклонением от принципа единства фонда государственных финансовых ресурсов, давно уже сформулированно­го финансовой наукой.

Получатели средств из целевого фонда находятся в несколько луч­шем положении, чем остальные адресаты бюджетных средств. Появ­лению целевых фондов в российском бюджете способствовали, види­мо, следующие обстоятельства. Во-первых, общее падение объема до­ходов, которое обострило борьбу за финансовые ресурсы государства, целевой фонд, конечно, очень удобное средство гарантировать полу­чение бюджетных денег. Эту причину можно назвать экономической. Вторая причина — образование мощных групп давления на исполни­тельную и законодательную власть. Демократические методы борьбы за свои интересы в России только еще начали формироваться, еще сильны традиции привилегий для тех, «кто равнее других». В результа­те и возник такой способ распределения доходов, как целевые бюд­жетные фонды. Эту причину можно назвать политической. Дальней­шее упорядочение финансовой системы, рост доходов в хозяйстве по­зволит постепенно отказываться от целевых фондов как постоянного фактора распределения общественных ресурсов.

Считать целевые фонды в составе бюджета ненужными ни при ких обстоятельствах, видимо, было бы неправильно. Может возник­ать такая ситуация, когда от создания целевых фондов возможна оп­ределенная польза. Речь идет о том, что иногда доходы и расходы ка-

7-572

кого-то предприятия (отрасли) целесообразно на время замкнуть, чтобы ускорить его финансирование. Если бы, к примеру, была созда­на широкая сеть платных автодорог, то был бы смысл эту плату на­правлять в особый фонд, предназначенный для поддержания данных дорог в порядке, а может быть, и для их дальнейшего развития. Этот фонд ради его сохранности можно было бы и ввести в бюджет. Но в этом случае желательно примерное совпадение собираемых и расходу­емых сумм. На практике этого не наблюдается, так как расход обычно превышает приход. И не случайно российский дорожный фонд скла­дывается из отчислений от валовой выручки любых предприятий, такой метод формирования фонда может опираться только на при­нуждение со стороны налоговых органов при условии принятия соот­ветствующего закона. Но если формирование целевых фондов идет за счет доходов бюджета общего характера, т.е. могущих быть истрачен­ными на любые нужды, то направление их в целевой фонд означает значительную привилегию, а она должна быть обоснована. Конечно, заинтересованная сторона приведет массу доказательств необходимое-ти данного целевого фонда, но к ним нужно относиться весьма крити­чески. То, что часть общих доходов бюджета сразу направляется в со­став целевых фондов, как бы минуя стадию перераспределения, и оз­начает привилегию для определенного ведомства или органа власти.

Бюджетные целевые фонды следует рассматривать как временное явление, во всяком случае, в таких масштабах, в каких они формиру­ются в настоящее время. Видимо, их число и объем должны постепен­но сокращаться. Как прием финансовой политики целевые бюджет­ные фонды могут иметь место, но только временно, это время должно быть достаточно коротким. Объем ресурсов, предоставляемых через их посредство, также должен быть невелик (1—2% объема бюджета). Ныне действующая система целевых бюджетных фондов свидетельст­вует о неполадках в организации бюджета. Видимо, в ближайшие годы эти неполадки будут устранены.

Дата добавления: 2014-11-09