Эволюция рынка государственных обязательств в России

Первые российские государственные займы появились в XVII веке, однако, широкое применение получили только в середине XVIII века, при Екатерине II. Она осуществляла заимствования за рубежом; пер­вый внутренний заем был проведен во время царствования Александ­ра I, Именно в это время (1809 год) была впервые создана правовая база государственных заимствований в России, и появились первые работы по управлению государственным долгом, в частности М. Спе­ранского.

В XIX — начале XX века хронический дефицит бюджета России покрывался, главным образом, займами — как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить макси­мально эффективную политику управления государственными заим­ствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный, Чрезвычайный бюджетбыл засек­речен. Доходную часть чрезвычайного бюджета составляли средства, полученные от займов, а расходную — военные расходы (которые в

России традиционно очень велики) и расходы на строительство же­лезных дорог.

Такое разделение бюджетов несколько упрощало управление госу­дарственным долгом, так как правительство имело возможность пока­зывать профицитный бюджет, а это существенно облегчало получение новых кредитов по низкой процентной ставке. По большей части госу­дарственных долгов России процентная ставка составляла 4% годовых; сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд золо­тых рублей (более ²/з всего рынка). В результате проведения ответствен­ной политики по управлению государственным долгом Россия имела репутацию надежного заемщика на мировом рынке капиталов. Поддер­жание этой репутации было одной из важнейших задач правительства. В рамках этой политики в 1906 году в Основной Закон была введена статья № 114, согласно которой при обсуждении государственного бюд­жета не подлежали сокращению расходы на платежи по государственным долгам и иным обязательствам, принятым на государством на себя.

Активное использование заемных средств в этот период имело как позитивное, так и негативное влияние на экономику страны. С одной стороны, такие меры позволили активно развивать железнодорожное строительство и привлекать дешевые кредитные ресурсы на мировом рынке капитала для финансирования дефицита бюджета, не прибегая к эмиссии. С другой стороны, возникла достаточно высокая степень зависимости политики страны от иностранных кредиторов, ухудши­лась структура правительственных расходов, значительная часть бюд­жетных средств уходила на обслуживание государственного долга.

Государственный долг России с учетом гарантированных прави­тельством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд рублей, втом числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занимала первое место в мире¹.

После октябрьской революции 1917 года государственная за­долженность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918 г.². Эта мера негативно сказалась на доступе Советской

J Эксперт. 1999. № 25. 5 июля. — С. 22.

В 1986 г. руководители СССР и Великобритании заключили договор, по ^к°торому в обмен на «личное» золото Николая II (5,5 т), хранившееся в Анг­лии, СССР выплатит компенсацию мелким держателям облигаций «русских аимов» (10% от номинала или 90 долларов за штуку). В ноябре 1996 г. в Пари- Prti ^{Ш Подписа}Н «Меморандум о взаимопонимании между Правительством Ф и Правительством Французской республики относительно окончательного ^гулирования взаимных требований между Россией и Францией, возник-Пог* ^Д° ^ ^Мая ' ^ ^г>' ^ соответствии с этим меморандумом Россия обязалась _Но^^СИть Дореволюционные долги в сумме 400 млн долларов (независимо от,_]а ^^Наладержатели российскихбумагполучатпо 100долларов за штуку). Окон-льное урегулирование проблемы царских долгов еще далеко от решения.

России на мировой кредитный рынок, однако институт государст­венного долга сохранился. Первый государственный заем, прове­денный правительством Советской России — хлебный заем 1922 года.

Советское правительство нуждалось в финансовых ресурсах, и поскольку мировой кредитный рынок был закрыт для страны, ос­новные усилия по развитию механизма государственных заимство­ваний были перенесены на внутренний рынок. Для достижения ус­пеха были предприняты шаги по выпуску привлекательных для на­селения займов. Цель была достигнута путем продажи облигаций ниже номинала и высоких процентных доходов, выплачиваемых инвесторам. Интерес к этим займам был достаточно велик, но рас­ходы по их обслуживанию довольно высоки. Например, 5%-й заем 1925 года обеспечивал доход 28% годовых¹. Такое управление госу­дарственным долгом привело кросту государственной задолженнос­ти; она увеличилась с 2,5 млн руб. на 01.10.1922 г. до 662 млн руб. на 01.10.1925 г.².

В конце 1920-х годов правительство, учитывая необходимость по­лучения средств на рефинансирование накопленной задолженности, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние заимствования. К этому времени оно отошло от принципов рыночного управления государственным долгом, доходность займов резко снизилась. К1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудительном порядке.

В области управления государственным долгом стали преобладать административные меры, государством был проведен ряд принуди­тельных мер, ухудшивших положение кредиторов. В дальнейшем при размещении государственных займов приоритет отдавался государ­ственным интересам, интересы населения не учитывались, разме­щение займов проходило в командно-административном порядке. 19 апреля 1957 года органами государственной власти в односторон­нем порядке было принято решение об отсрочке начала выплат по облигациям до 1977 года, т.е. на 20 лет, что еще более подорвало до­верие населения к правительству.

Официальная статистика СССР того времени информировала о профицитном бюджете, но данные о государственном долге и на­копленных бюджетных дефицитах не сообщались.

¹ Хайхадаева О.Д. Внутренний государственный долг России и роль пен­
ных бумаг в его формировании. — СПбУЭиФ, J995. —С. 22.

² Гвензель П. П. Налоги Союза ССР. - М: Финансы, 1926. - С. 20.

Учитывая низкий уровень жизни населения, понятно, что моти-яция последнего при накоплении сбережений — почти исключи-^Б _но потребительские цели. Таким образом, очевидно, что лишь начительная _часть средств населения могла быть добровольно предоставлена государству в качестве инвестиционных ресурсов, что обусловило стремление властей к скрытому принудительному изъя­тию этих ресурсов.

В 1980-х годах были предприняты новые попытки размещения государственных займов. В рамках этих попыток был выпущен 3%-й внутренний заем. В 1990 году Министерство финансов попыталось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финанси­рования дефицита государственного бюджета и выпустило облига­ции 5%-го займа для предприятий и казначейские обязательства для населения. Эта попытка не имела успеха, поскольку условия выпус­ка не учитывали реальной экономической ситуации в стране. Из всей суммы займа в 74 млрд руб. было продано бумаг на 59,8 млрд руб., причем, основную часть бумаг (на сумму 49,1 млрд руб.) был вы­нужден купить Государственный банк СССР¹. Попытка придать го­сударственному долгу цивилизованную форму посредством выпуска облигаций в 1991 году оказалась неудачной по причине недостаточ­но высокой доходности этих бумаг, высокой инфляции и общего недоверия населения к государству и его финансовой политике. Вме­сте с тем, в процессе попытки реализации этого займа впервые в Рос­сии были применены технологии безбумажного выпуска облигаций, аукционного сбора заявок. Не принесли успехов в тот период и дру­гие выпуски государственных ценных бумаг, так как предложенные условия не были привлекательны.

Для финансирования расходов правительство активно задейст­вовало кредиты Государственного банка СССР. Как правило, эти кредиты выделялись бесплатно и безвозвратно. Практически, в дан­ном случае осуществлялась скрытая эмиссия под видом государст-гнного долга. Также на государственные нужды были израсходованы средства населения в Сбербанке и Госстрахе СССР, которые при але­лись путем займов у соответствующих учреждений, а сами вла-1ельцы не были информированы о таком их использовании. Займы Сбербанка и Госстраха СССР на 1 июля 1991 года составили 207,2 ^РД руб. Эти займы были сделаны через Государственный банк и отражены в его балансе².

2 ~?х^аР°в В. Сколько стоят деньги // Известия. 1991.4 августа. _н Хайхадаева ОД. Внутренний государственный дол г России и роль цен­ных бумаг в его формировании. - СПбУЭиФ, 1995. - С. 25.

Открытые данные по величине внутреннего государственного дол­га СССР появились только с 1985 года, эти данные приведены в таб­лице 3.2.1. Из таблицы видно, что размер государственного внутрен­него долга увеличился более чем в 3 раза за пять лет.

Таблица 3.2.]

Размер государственного внутреннего долга РФ в 1985-1990 гг.¹ -

Государственный			Годы
внутренний долг
в млрд руб.	141,6	161,7	219,6	311,8	398,6	566,1
в%отВНП	18,2	20,3	26,6	35,5	43,1	56,6

В качестве правопреемника СССР Россия приняла на себя и обя­зательства по его долгам (к началу 1992 года внутренний долг достиг размера в 1050 млрд руб.², а внешний долг СССР оценивался в 96,6 млрд долларов США³. Решение проблемы внешнего долга заключа­лось в выплате западным кредиторам во второй половине 1990-х го­дов ежегодно 15—18 млрд долларов, однако, учитывая реальное по­ложение дел в экономике страны, такой путь был невыполним. Дол­говое бремя усугубилось проблемой нехватки финансовых ресурсов для финансирования расходов государства, что обусловило необхо­димость поиска скорейшего решения этого блока проблем.

Если проблему внутреннего государственного долга удалось от­части решить путем инфляции и обесценения сбережений населе­ния, то при решении проблем внешнего долга Российская Федера­ция столкнулась с необходимостью его рефинансирования и поиска компромисса с кредиторами. В 1995 году под давлением кредиторов и МВФ, членом которого Россия стала в июне 1992 года, она от­казалась от практики финансирования дефицита государственного бюджета посредством кредитов Центрального банка РФ и перешла к заимствованиям посредством рынка ценных бумаг. При этом ориен­тиром для Правительства РФ служил опыт промышленио развитых стран, который целесообразно изучить подробнее.

¹ Народное хозяйство СССР в 1990 г. — М.: Финансы и статистика, 1 991. —
С 19.

² Логосов И. Долги СССР в отличие от имущества никто делить не спешит
//Известия. 1992. 24января.

³ Амирханова Ф. Внешний долг: непривычные решения // Экономика и
жизнь. 1998. №2.-С. 4.

Дата добавления: 2014-11-09