Становление российской государственности

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

шение эффективности государственных и общественных институ­тов, приведение их в соответствие с требованиями времени на основе ассимиляции достижений более передовых стран.

В современной науке принято выделять два основных типа политической модернизации: 1) оригинальная (первичная), или спонтанная, модернизация, которая характерна для ведущих стран Запада, перешедших к рационализации общественных отношений в результате постепенного, длительного внутреннего развития; 2) вторичная, отраженная модернизация (модернизация «вдогон­ку»), осуществлявшаяся в отстающих странах, стремившихся за счет использования опыта передовых государств преодолеть от­сталость и войти в число развитых современных обществ.

В отличие от первичной (естественной) модернизации, харак­терной для стран Западной Европы, модернизация «вдогонку» предполагает активное использование мощи и рычагов государст­ва, всех компонентов государственности для быстрого и эффек­тивного проведения реформ, успешного синтеза заимствованного опыта и актуализированной традиции. При таком типе модерни­зации не существует каких-либо твердых гарантий благоприятно­го исхода. Во-первых, потому, что расчет на силу административ­ного воздействия неизбежно ввергает страну в зону повышенных рисков (социальных, национальных, духовно-нравственных). Во-вторых, такой тип модернизации, как правило, сопровождает­ся усилением институционально-функционального кризиса самого государства, выступающего одновременно в роли и основного субъекта и объекта реформ. Этим во многом объясняется то, что при традиционно сильном государстве, роль которого еще боль­ше усиливалась в условиях вторичной модернизации, закончи­лись провалом все попытки полномасштабных модернизаций по­литического строя как в дореволюционной, так и в постреволю­ционной России.

Следует, однако, заметить, что проблемы, связанные с трак­товкой сущности модернизационных процессов и в исторической ретроспективе, и в современном обществе, по-прежнему являют­ся дискуссионными. Существует большой разброс мнений по по­воду содержания и национальных особенностей политической модернизации. Среди исследователей, внесших наибольший вклад в разработку теории модернизации (таких как Г. Алмонд, С. Верба, Р. Даль, Л. Пай, Д. Эптер и др.), следует выделить С. Хантингтона, предложившего наиболее удачную теоретиче­скую схему политической модернизации. Ее основные положе­ния могут быть адекватно использованы для объяснения многих процессов, происходивших в политической истории России.

Согласно концепции Хантингтона политическая модерниза­ция, которая мыслится исследователем как демократизация поли­тических институтов общества и его политического сознания,

Глава 3. Реформы в истории России

обусловлена рядом социальных факторов. Любые реформы, каки­ми бы мотивами ни руководствовалась правящая элита, начиная эти реформы, неизбежно ведут к определенным изменениям в обществе. Поэтому даже если реформы осуществляются в виде социально-экономической модернизации «сверху», в рамках ста­рых политических институтов и под руководством традиционной элиты, власть вынуждена считаться с необходимостью сохране­ния равновесия между изменениями в различных сферах жизни общества. Это во-первых. Во-вторых, осуществляя те или иные перемены в обществе, правящая элита в любом случае должна быть готова к проведению не только технико-экономической, но и политической модернизации. Это объясняется тем, что любые преобразования, направленные на индустриализацию, на соци­ально-экономический прогресс, неизбежно влекут за собой раз­витие системы образования, заимствование передовых техничес­ких и естественнонаучных идей. Обращаясь к опыту передовых государств, страна вместе с научно-технической информацией неизбежно начинает впитывать и новые политико-философские идеи, которые с учетом эволюции социальной структуры общест­ва, являющейся составной частью модернизационного процесса, попадают на подготовленную почву.

С другой стороны, в процессе индустриализации и рациона­лизации общества происходят формирование и быстрый рост но­вых социальных групп (прежде всего среднего класса), сущест­венно отличающихся по своим установкам от традиционных. Осознавая, что политика напрямую касается их частных интере­сов, что от решений, принимаемых властью, зависит их личная судьба, они меняют свои установки, проявляют все больший ин­терес к политике, к поиску механизмов и способов воздействия на принятие государственных решений. Такова общая схема про­цесса политической модернизации общества.

В последние годы в научной литературе наблюдается отход от господствовавшего ранее взгляда на модернизацию как на про­цесс демократизации развивающихся стран по западным образ­цам. Это происходит, во-первых, потому, что демократизация, как показывает политическая практика последних десятилетий, не является единственным условием экономического роста. Во-вторых, сама модернизация сегодня рассматривается значи­тельно шире — как необходимое условие и механизм достижения стабильности общества. Поэтому главной задачей и в то же вре­мя основной проблемой модернизации является создание инсти­тутов, способных иметь дело с постоянными изменениями в со­циальных и политических требованиях. Рассматриваемая с таких позиций политическая модернизация — неотъемлемая черта про­гресса общества, и в этом смысле она служит важным показате-

64 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

лем восприимчивости политики к изменениям, ее гибкости, спо­собности принимать вызовы времени.

Модернизация общества может быть осуществлена и автори­тарным режимом, о чем свидетельствует политическая практика таких стран, как Южная Корея, Тайвань, Чили, Бразилия. С другой стороны, нельзя не видеть и существенных изъянов этого типа модернизации, связанных с особенностями авторитар­ных режимов, их ограниченными возможностями в преобразова­нии общества. Основное противоречие в данном случае состоит в том, что в условиях авторитарного режима редко удается про­вести структурные преобразования, без чего не обходится ни одна политическая модернизация. Авторитарная власть по своей сути склонна приспосабливать реформы к своему положению и институтам, проводя преобразования в обществе под жестким политическим контролем.

Если абстрагироваться от частностей, можно выделить два ос­новных подхода к трактовке политической модернизации, каж­дый из которых отстаивает свою модель реформирования обще­ства. Первый из этих подходов — либеральный. Его защитники исходят из положения о том, что характер и динамика преобра­зований в обществе зависят от степени вовлеченности населения в систему представительной демократии. Поэтому главным в мо­дернизации считается создание условий для постоянного диалога между властью и населением, что обеспечивается за счет слома социальных перегородок, роста социальной мобильности и степе­ни открытости общества, предполагающей, кроме прочего, от­крытую конкуренцию элит.

Других установок придерживаются сторонники консервативно­го подхода к трактовке политической модернизации, делающие I акцент на наличии высокой степени риска при любых коренных изменениях общества, которые могут привести к дестабилизации и коррумпированности режима (особенно в странах, где отсутст- j вуют устойчивые демократические традиции, приверженность к праву и правопорядку). С этой точки зрения главным условием модернизации и основным показателем реформированной поли­тической системы должны выступать постепенность (поэтап­ность) преобразований и их нацеленность на достижение поряд­ка и стабильности общества, что, в свою очередь, предполагает наличие сильной государственной бюрократии, компетентного политического руководства. Если либералы весьма скептически относятся к модернизационным возможностям авторитарных ре­жимов, то консерваторы, напротив, более предпочтительным считают эволюционное развитие под эгидой сильной политиче­ской власти. При этом очень важным считается соблюдение та­ких условий, как наличие компетентных политических лидеров, возможность и необходимость выделения качественно различных

Глава 3. Реформы в истории России

и непродолжительных этапов реформирования общества, каждый из которых должен иметь конкретную цель и собственные при­оритеты.

Различные страны использовали либо ту, либо другую модель модернизации. Однако чаще всего в политической практике ис­пользовался синтез либеральных и консервативных методов мо­дернизации в зависимости от специфики реформируемого обще­ства. Необходимость такого синтеза определяется тем, что поли­тическая модернизация всегда связана с конфликтом ценностей (столкновением традиционных норм и ценностей с новыми мо­дернизированными институтами), она может превратиться, по за­мечанию А. С. Ахиезера, в фактор нарастания массового диском­фортного состояния и привести к инверсионному взрыву в об­ществе. Все это требует от политической элиты (как основного агента политической модернизации) не только политической воли к переменам, но и умения максимально снижать конфликт­ность в обществе, использовать консенсусный потенциал «тради­ционализма», постепенно встраивая его в логику преобразований. Опыт показывает, что только в этом случае модернизация высту­пала как процесс формирования в политической системе способ­ности постоянно адаптироваться к меняющимся условиям и за­дачам, формируя новые политические институты, модернизируя старые, чтобы обеспечить стабильность общества, создать воз­можности для диалога между государством и обществом.

Кроме основного противоречия процесса модернизации, свя­занного с конфликтом ценностей, теория политической модерни­зации называет также ряд кризисов, которыми сопровождается любая (особенно «вторичная») модернизация общества. К ним, в частности, относятся:

— кризис легитимности, означающий падение доверия к вла­
сти в широких слоях населения в условиях резких перемен в об­
щественной и государственной жизни страны;

- кризис идентичности, связанный с неготовностью значи­тельной части населения идентифицировать себя с новыми мо-дернизационными ценностями, интегрироваться в систему новых политических отношений;

— кризис участия, свидетельствующий о неспособности или
нежелании новой политической элиты привлечь к конструктив­
ному сотрудничеству представителей старых социальных элит;

— кризис проникновения, выражающийся в потере управляемо­
сти общества, разрушении горизонтальных и вертикальных свя­
зей в системе управления, невозможности проникновения (диф­
фузии) власти на нижние уровни управления;

— кризис распределения, демонстрирующий неспособность
правящей элиты наладить справедливое распределение матери­
альных и иных благ в обществе.

Не будет преувеличением, если мы скажем, что объективный анализ проводимых в истории России реформ государственной власти и управления невозможен без учета изложенных нами за­кономерностей и специфики политической модернизации общест­ва. Большинство из них, включая перечисленные выше кризисы модернизации, проявили себя уже на современном этапе развития России, когда страна вновь оказалась в ситуации системного кри­зиса и переживает новую волну полномасштабной социально-эко­номической и политической модернизации. Хотя современная мо­дернизация в России в отличие от пореформенной России второй половины XIX — начала XX в. проходит в стране с высоким уров­нем урбанизации, высокообразованным населением, развитой нау­кой, постиндустриальными информационными технологиями, в ней так же болезненно развиваются кризисы легитимности, идентич­ности и распределения. В отличие от прежней советской модер­низации современная модернизация в России породила мощный кризис политического участия.

Особенности политических и административных реформ в России

Рассмотренные выше проблемы политической модернизации в известной мере являются общими для всех стран, пытавшихся проводить крупномасштабные преобразования политической сис­темы, государственной власти и управления. В то же время ха­рактер и результаты реформирования общества по большей части зависят от исторических особенностей развития той или иной страны, ее политической культуры. Не является исключением из этого правила и Россия.

Одной из главных особенностей проводимых в России ре­форм являлось то, что все они осуществлялись в условиях авто­ритарного режима при отсутствии гражданского общества, самим государством и в интересах государства и, как правило, перед лицом внешней или внутренней угрозы. В целом в России, в от­личие от многих европейских стран, не сложились устойчивые демократические традиции. Патерналистская психология прони­зывала «ткань» российского общества. Веками укоренялась зави­симость, беззащитность населения перед бюрократическим аппа­ратом, «власть предержащими». Можно сказать, что главное про­тиворечие модернизации «по-русски» состоит в неразрешимом конфликте между целями и средствами их достижения — идеалом общего блага и господством принуждения — армии, бюрократии, полиции.

Специфической чертой российских реформ и одной из при­чин их неудач было также то, что большинство из них сосредо­точивалось не на изменении общества, а на реформировании го-

Глава 3. Реформы в истории России

сударственной власти. Поэтому интересы человека игнорирова­лись практически всеми реформами. Другая особенность заключалась в отсутствии в России широкой социальной базы да реформаторства, что в значительной мере объяснялось гос­подством традиционной культуры, ориентированной в отличие от многих западных стран не на гражданское общество, а на иде­альную имперскую власть. Кроме того, большинство реформ в России проводилось без определения их конечной цели. Вме­сто этого российская власть начинала подражать западным об­разцам с тем, чтобы противостоять Западу.

Следует заметить, что во многом отмеченные особенности об­щественно-политического развития страны были заложены в том особом пути развития России, который принято сегодня назы­вать «догоняющим», или «мобилизационным». Именно здесь и отчасти в геополитических условиях развития (огромные про­странства и отсутствие необходимых инфраструктур, на которые могли опереться реформаторы) следует искать причины и истоки трагических провалов большинства предпринимавшихся в России попыток сделать страну либерально-европейским государством со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Остановимся на характеристике наиболее существенных из них.

Нет нужды доказывать, что, «догоняя», страна не только теряет свою самобытность, но и утрачивает возможность эво­люционного и органического развития, так как определяющи­ми, влияющими на процессы, которые происходят в обществе, в этом случае становятся внешние, а не внутренние факторы (стремление «догнать» другие страны, чтобы сохранить себя и свою независимость). Вследствие этого развитие со временем приобретает крайне противоречивый, неравномерный и «скач­кообразный» характер: поставленное перед необходимостью подчинять свою политику внешним условиям (в нашем случае это означало «европеизацию», преодоление отставания от пере­довых европейских государств) общество вынуждено «перепры­гивать» через необходимые этапы развития, поэтому реформы в стране проводились часто на неподготовленной почве и, как правило, сопровождались обострением внутренних противоре­чий в обществе.

Так, попытка Петра I привить русскому обществу западную рациональную модель управления, пересадить ее на традицион­ную нерациональную почву привела лишь к тому, что при сохра­нении низкого уровня общей культуры и образованности населе­ния, неразвитости личного начала в сознании народных масс, равно как и ставшим традиционным для общества использова­нии элитами неформальных связей еще больше увеличился раз­рыв между управляющими и управляемыми, что способствовало

68 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

окончательному установлению в России господства бюрократии и полной зависимости населения от чиновников.

В условиях «догоняющей» модели, когда реформы в стране проводятся обычно сверху, самим государством, неизбежно требу­ется усиление власти, особенно при внедрении новых общест­венных институтов и отношений. Тем самым на каждом новом этапе реформ резко усиливается этатизация (огосударствление) общества, власть приобретает все более авторитарный характер, а сами реформы сопровождаются дальнейшим подавлением об­щества, порождая феномен отчуждения общества от власти. Мо­билизуя в условиях «догоняющего» развития все ресурсы и ис­пользуя чрезвычайные средства для достижения чрезвычайных целей, государство вынуждено создавать разветвленные механиз­мы внеэкономического принуждения и соответствующие им нор­мы политического поведения.

Эти и другие особенности «мобилизационного» типа развития общества сформировали в России особую общественно-государ­ственную конструкцию, которая характеризовалась прочной ин-тегрированностью социальных, идеологических и государствен­но-политических структур и институтов. Это не могло не повли-* ять на характер и ход общественно-политической трансформации России. Как уже отмечалось выше, даже те реформы, которые не предусматривали серьезных изменений в политическом устройст­ве России, обычно приводили к дестабилизации российского об­щества, усиливали его кризисное состояние. В условиях же либе­ральных модернизаций, предполагавших слом социальных пере­городок, рост мобильности общества и вовлечение широких слоев населения в политический процесс, такая общественно-го­сударственная конструкция с неизбежностью вела, как показыва­ет исторический опыт России, к саморазрушению государства, а не к нормальному эволюционному развитию, как это было в западных странах.

На наш взгляд, именно в этой объективной сложности (если не невозможности) преодоления веками формировавшегося «ге­нетического кода» российской государственности, изначально строившейся не на отдельно взятой личности, а на формируемых самим государством в условиях мобилизационного общества со­словиях и социальных институтах (в первую очередь общины), следует искать причины той «исторической ловушки», в которой часто оказывалась (и во многом оказалась сегодня) власть, пы­тавшаяся сделать Россию либерально-демократическим государст­вом. Именно этим можно объяснить трагический провал двух крупномасштабных модернизаций России, закончившихся, как известно, крушением традиционной (монархической) и советской государственности.

Глава 3. Реформы в истории России

Противоречивость и двусмысленность положения государст­венной власти в современной России, назвавшей себя «демо­кратической», но вынужденной зачастую и сегодня использо­вать испытанные методы авторитарного правления, во многом объясняются теми же причинами. И дело тут не только в от­сутствии массовой социальной базы демократии («среднего класса») и соответствующих демократических традиций в об­ществе. Более существенным, на наш взгляд, является то, что у нас, как это случалось и раньше, «телега оказалась впереди лошади».

В то время как в западных странах рынок и частная собст­венность появились задолго до победы демократии, и именно частная собственность, в течение веков составлявшая основу жизни большинства населения, привела эти страны к демократии, в России мы имеем сегодня совершенно противоположную ситуацию

Не частная собственность и рынок породили у нас де­мократию, а наоборот, оказавшиеся у власти вопреки логике де­мократы вынуждены начинать с внедрения «сверху» и рынка, и частной собственности, что неизбежно требует наличия силь­ной власти.

В значительной мере это объясняется тем, что в СССР не сложилось гражданское общество, отсутствовали плюралистиче­ские начала жизни, опыт легальных рыночных отношений. По­этому модернизация в постсоветской России сопровождалась крушением всех несущих конструкций государства, не только тоталитарных его основ, но и жизненно важных государствен­ных функций. Это и есть, по-видимому, очередная историческая ловушка, в которой оказались сегодня демократы в России, вы­нужденные во имя «демократии» забыть, что они демократы, и стать сторонниками сильной государственной и авторитарной власти.

Контрольные вопросы и задания

1. Какое место занимают реформы в общественном развитии
и почему реформы предпочтительнее революций?

2. Дайте характеристику современных теорий модернизации
и покажите основное различие между либеральным и консерватив­
ным подходами к трактовке политической модернизации.

3. В чем, на ваш взгляд, состоит проблема управления модерни-
зационными процессами?

4. Покажите на исторических примерах особенности реформа­
торских процессов в России как «реформ сверху» и причины неудач
политических модернизаций.

5. Дайте характеристику основных кризисов модернизации
и приведите примеры из различных периодов истории России.

70 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

Рекомендуемая литература

1. Ахиезер А. С, Пригожин А. П. Культура и реформы // Вопросы филосо­
фии. 1994. №7, 8.

2. Ильин В. В., Панарин А. С, Ахиезер А. С. Реформы и контрреформы
в России: циклы модернизационного процесса. М., 1996.

3. Крамник В. В. Имидж реформ: психология и культура перемен в России.
СПб., 1995.

4. Медушевский А. Н. Административные реформы в России в сравнитель­
но-исторической перспективе: научно-аналитический обзор. М., 1990.

5. Модернизация России и конфликт ценностей. М., 1994.

6. Реформы в России. М., 1993.

7. Российская модернизация: проблемы и перспективы (материалы «круглого
стола») // Вопросы философии. 1993. № 7.

8. Эйделъман Н. Я. Революции «сверху» в России. М., 1989.

РАЗДЕЛ II

Дата добавления: 2015-04-29