Устройство

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ

Понятие и значение бюджета для функционирования государства и местного самоуправления. Для выполне-ния задач и функций, определенных Конституцией, Укра­ине нужны материальные средства, которые в условиях товарно-денежных отношений рыночной экономики имеют денежное выражение. Денежные средства нужны всем без исключения государствам, и они их получают из находя­щихся в их распоряжении централизованных фондов де­нежных средств — бюджетов.

Бюджет как централизованный фонд денежных средств, из которого на протяжении определенного времени можно финансировать потребности, связанные с повседневной деятельностью, необходим как государству, так и всем ор­ганам местного самоуправления, осуществляющим власт­ные полномочия на определенной территории. Совокуп­ность всех бюджетов, действующих на территории государ­ства, составляет его бюджетную систему.

Многие ученые утверждали и утверждают, что бюджет государства — это его финансовый план. В государстве мно­го видов финансовых планов, например, баланс финансовых ресурсов, смета бюджетного учреждения и т.д. Бюджет по отношению ко всем финансовым планам играет координи­рующую роль. Для успешного функционирования каждому государству необходимо запланировать такое количество доходов, которые можно получить в централизованный фонд и которых бы хватило для финансирования первоочередных, приоритетных расходов, без покрытия которых ему не обой­тись. Планировать на далекую перспективу трудно, посколь­ку поступления в бюджет — это часть национального до­хода страны, поэтому необходимо планировать на опреде­ленный период, кода его можно подсчитать.

Внесение платежей в бюджет и получение денежных средств из него для покрытия расходов государства — это общественные отношения, связанные с формированием,

распределением и использованием централизованного фон­да денежных средств. Все это касается бюджета как эконо­мической категории.

Теперь есть легальное определение бюджета в система­тизированном законодательном акте Украины — Бюджет­ном кодексе: «Бюджет — план формирования и использо­вания финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых органами государственной вла­сти, органами власти АРК и органами местного самоуправ­ления на протяжении бюджетного периода». Юристы же считают, что бюджет можно рассматривать как экономи­ческую и правовую категорию¹.

Бюджет как экономическая категория — это совокуп­ность общественных отношений при создании, распределе­нии и использовании централизованного фонда денежных средств на уровне государства и органов местного самоуправ­ления, необходимых государству и местному самоуправле­нию для выполнения их задач и функций. По материально­му содержанию бюджет — централизованный денежный фонд государства или органа местного самоуправления, осуществляющего функции на определенной администра­тивной территории.

В правовом назначении бюджета заключается и одна из важнейших гарантий закономерности и необходимости управления в стране, поскольку принятие и выполнение любого управленческого решения требует затраты денеж­ных средств. Правовое значение бюджет имеет только в странах, где парламент принимает бюджет в форме закона, в чем проявляется волеизъявление представительного ор­гана власти.

Бюджет в большинстве стран принимается на один год.

Законодательство каждого государства устанавливает не только длительность бюджетного периода, но и срок, к которому закон о бюджете должен быть принят. Так, ст. 44 Бюджетного кодекса Украины установила, что закон о Государственном бюджете Украины должен быть принят до 1 декабря года, предшествующего плановому. Верховная

¹ См.: Финансовое право (под ред. проф. Н.И. Химичевой). — М.: Юрист, 1999. — С. 139; Финансовое право / под ред. проф. Грачевой Е.Ю. и проф. Толстопятенко Г.П. — М.: Проспект, 2003. —С. 63.

Рада Украины не должна задерживать материалы по бюд­жету, установив срок, в течение которого проект закона о Государственном бюджете считается находящимся в Вер­ховной Раде Украины (см. ст. 45 Бюджетного кодекса).

Статья 96 Конституции Украины предусматривает воз­можность в особых обстоятельствах утверждение бюджета на другой период, а статья 3 Бюджетного кодекса устанав­ливает обстоятельства, когда бюджетный период для госу­дарственного бюджета может быть иным, чем с 1 января по 31 декабря: если будет введено военное положение; объ­явлено чрезвычайное положение в Украине либо в отдель­ных ее местностях; отдельные местности объявлены зонами чрезвычайной экологической ситуации, необходимо лик­видировать природные или техногенные катастрофы.

Предмет бюджетного права, его особенности. Бюд-жетно-правовые нормы и правоотношения. Бюджет — центральное звено финансовой системы государства, а фи­нансы, как мы уже знаем, это система денежных отношений, в процессе которых образуются и используются централизо­ванные денежные фонды, необходимые для выполнения задач и функций государства или органа местного самоу­правления. Поэтому совокупность правовых норм, регули­рующих отношения в области бюджета и составляющих бюджетное право, является центральным разделом финан­сового права. Предметом бюджетного права являются: от­ношения Украины и органов местного самоуправления в лице Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Укра­ины и соответствующих местных представительных и ис­полнительных органов. Отношения, регулируемые бюджет­ным правом, возникают в связи с образованием, распределе­нием и использованием централизованных фондов денежных средств, которые поступают в распоряжение государства и органов местного самоуправления на каждой территории.

В юридической литературе нормы бюджетного права по содержанию подразделяются на материальные и процессу­альные¹. Бюджетные материальные нормы закрепляют

¹ См.: Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979.,- Финансовое право. Учебник под ред. д.ю.н., проф. Граче­вой Е.Ю.,. д.ю.н., проф. Толстопятенко Г.П. — М.: Проспект, 2003. —С. 66.

структуру бюджетной системы Украины, перечень доходов и расходов и порядок их распределения между бюджетами, а также полномочия субъектов бюджетных правоотноше­ний в области бюджетов. Процессуальные нормы устанав­ливают порядок прохождения бюджета — составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, а также составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Итак, бюджетное право Украины как подотрасль финан­сового права — это совокупность правовых норм, регули­рующих бюджетное устройство, структуру и порядок рас­пределения доходов и расходов бюджетной системы, полно­мочия государства и органов местного самоуправления в области бюджетов и бюджетный процесс¹.

Бюджетно-правовые нормы, составляющие бюджетное право, являются видом финансово-правовых. Им присущи все особенности, которые мы рассмотрели выше. Они все выражены в императивной форме, имеющей категориче­ский характер. Все суммы платежей в бюджет, запланиро­ванные при составлении проекта бюджета, становятся обязательными после принятия акта о бюджете. Исполни­тельные органы должны выполнить обязанности, возложен­ные на них законом о Государственном бюджете и решени­ями местных советов о местных бюджетах по сбору доходов и имеют право на целевое расходование их в размерах, пред­усмотренных в этих актах. Все участники бюджетных от­ношений имеют права и обязанности, возложенные на них нормами актов бюджетного законодательства. Урегулиро­ванные бюджетно-правовыми нормами бюджетные отноше­ния принимают форму бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — вид финансовых право­отношений. Как виду финансовых правоотношений, бюд­жетным присущи те особенности, о которых шла речь выше (возникновение из финансовой деятельности и денежный характер; одна сторона отношений наделена властными полномочиями по отношению к другой стороне, какое бы место в системе органов государства она ни занимала; воз­никновение, изменение и прекращение их всегда связано с

¹ См. определение бюджетного права Российской Федера­ции. — Финансовое право.— М.: Юристъ, 1999.— С. 146.

нормативно-правовыми актами). Однако бюджетные от­ношения возникают из отдельного вида финансовой дея­тельности, поэтому они имеют свои специфические особен­ности. Во-первых, как и все виды финансовых, бюджетные правоотношения Возникают, изменяются и прекращаются на основе законов (ст. 92 Конституции Украины). Статья 96 Конституции Украины установила, что Государственный бюджет Украины утверждается на период с 1 января по 31 декабря, т.е. Закон о Государственном бюджете принима­ется на годичный (бюджетный период), следовательно, все отношения, Возникающие на основе закона о Государствен­ном бюджете, действуют один период — с 1 января по 31 декабря. Это позволяет сделать вывод, что бюджетные правоотношения имеют периодический характер. С началом нового бюджетного периода и действием нового закона о государственном бюджете или решения местного совета о местном бюджете возникают новые бюджетные правоот­ношения. Если в этих актах о соответствующих бюджетах речь идет о тех же субъектах правоотношений, которые принимали участие в них в прошлом бюджетном периоде, то с началом нового бюджетного периода отношения воз­обновляются и длятся до окончания года.

Второй особенностью бюджетных правоотношений яв­ляется то, что в них принимает участие более узкий круг субъектов, чем в других видах финансовых отношений. Субъектами бюджетного права являются юридические лица, принимающие участие в распределении доходов и расходов между рааными видами бюджетов, либо получа­ющие из Государственного или местного бюджета денежные средства в различных формах (финансирование, дотацию, субвенцию и т.п.), либо участвующие в стадиях (одной стадии) бюджетного процесса. Таким образом, не бывают субъектами бюджетных правоотношений юридические лица — предприятия и организации негосударственной и немуниципальной формы собственности. Их взаимоотно­шения с бюджетом опосредуются через налоговые или кредитные отношения. Не могут быть субъектами бюджет­ных правоотношений Я отдельные граждане. Их взаимоот­ношения с бюджетом также опосредуются через налоговые, трудовые и другие виды правоотношений.

Основным систематизированным актом среди назван­ных источников является Бюджетный кодекс, который

состоит из шести разделов и введен в действие с 1 января 2002 года.

Раздел первый — Общие положения.

В этом разделе определяются отношения, регулируемые этим кодексом, разъясняются основные термины, дается понятие бюджетного периода, перечень источников бюджет­ного законодательства, принципы построения бюджетной системы, дано понятие бюджетной классификации. В нем содержится понятие бюджетного процесса по государствен­ному и местным бюджетам. Определены главные распоря­дители бюджетных средств, их полномочия. Определен порядок формирования резервного фонда для разных видов бюджетов, порядок проведения финансового контроля и аудита, обнародования бюджетных материалов.

Раздел второй. Государственный бюджет Украины, в котором определяется состав доходов и расходов Государ­ственного бюджета. Раскрывается порядок составления прогнозов Государственного бюджета Украины, Основных направлений бюджетной политики, рассмотрения проекта бюджета Верховной Радой в трех чтениях, утверждения Государственного бюджета Украины, освещается роль Ка­бинета Министров Украины, Министерства финансов Укра­ины, Государственного казначейства в разных стадиях бюджетного процесса. Определены основы ведения бухгал­терского учета и заключения бюджета после окончания бюджетного периода.

Раздел третий. Местные бюджеты. В нем определяются доходы и расходы местных бюджетов, закрепленные за местными бюджетами. Раскрываются стадии бюджетного процесса по местным бюджетам.

Раздел четвертый. Межбюджетные отношения. В нем определяются критерии разграничения видов расходов между бюджетами и указываются расходы, не учитываемые при определении межбюджетных трансфертов. Раскрыва­ется механизм передачи для выполнения собственных полномочий между местными бюджетами и передача права на исполнение делегированных полномочий. Определяют­ся финансовые нормативы бюджетной обеспеченности, регулируются вопросы межбюджетных трансфертов, до­таций выравнивания местным бюджетам, разных видов субвенций из Государственного бюджета.

Раздел пятый. Контроль за соблюдением бюджетного законодательства и ответственность за бюджетные право­нарушения.

В разделе определяются полномочия по контролю за со­блюдением законодательства Верховной Рады Украины, Счетной палаты, Министерства финансов, Государственно­го казначейства, Государственной контрольно-ревизионной службы, Верховного Совета и Совета Министров Автоном­ной Республики Крым, местных государственных админи­страций и исполнительных органов местных советов. Да­ется понятие бюджетного правонарушения, критерии не­целевого использования бюджетных средств, определен порядок принятия решения о наложении взыскания и об­жалования его и закрепляется за Министерством финансов определение формы, порядка и передачи по назначению протокола о бюджетном правонарушении.

Раздел шестой посвящен переходящим положениям. В них определяется срок действия некоторых положе­ний — до 5 лет и дан перечень законов, которые необходи­мо принять Верховной Раде Украины для того, чтобы бюджетное законодательство соответствовало принятому Бюджетному кодексу Украины.

Бюджетная система Украины. Бюджетная система Украины — это основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и урегулированная правовыми нормами совокупность видов бюджетов, существующих на территории Украины.

Статья 5 Бюджетного кодекса Украины установила, что бюджетная система Украины состоит из Государственного и местных бюджетов. К местным бюджетам относятся: бюджет Автономной Республики Крым, областные, район­ные бюджеты, бюджеты районов в городах, а также бюдже­ты местного самоуправления — бюджеты территориальных общин сел, поселков, городов и их объединений. Как видим, в основу построения бюджетной системы Украины положе­но административно-территориальное деление Украины.

Правом на бюджет наделяется орган, который возглав­ляет территорию — государство, область, район. Этот орган и утверждает соответствующий бюджет, придавая основ­ному финансовому плану правовую форму закона или ре­шения местного органа самоуправления.

Для прогнозирования и анализа экономического и со­циального развития государства, административно-терри­ториальных образований, расчетов социальных и финансо­вых нормативов, анализа эффективности бюджетных рас­ходов и оснований выделения помощи бюджетам в Украине составляется сводный (консолидированный) бюджет.

Сводные бюджеты образуются на государственном, об­ластном, районном и городском (с районным делением) уровнях.

Сводный бюджет Украины включает показатели Госу­дарственного бюджета Украины; сводного бюджета Авто­номной Республики Крым; сводных бюджетов областей и городов Киева и Севастополя (см. Схему).

Правовое регулирование структуры бюджетов. Бюд­жетный кодекс предусматривает деление Государственного бюджета на общий и специальный фонды. Такое деление может быть проведено в законе о Государственном бюдже­те. Источники формирования специального фонда преду­сматриваются только законодательством Украины.

В соответствии со ст. 13 Бюджетного кодекса в общий фонд бюджета включаются: все доходы, кроме тех, которые предназначены для специального фонда; все расходы бюд­жета осуществляются за счет поступлений в общий фонд бюджета; финансирование проводится в общий фонд.

Специальный фонд включает: бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты, подарки (в стоимостном исчислении), полученные распорядителями на конкретную цель; раз­ницу между доходами и расходами специального фонда.

Передача средств между общим и специальным бюдже­том разрешается только в пределах утвержденных бюджет­ных назначений путем внесения изменений в закон о Госу­дарственном бюджете или решение соответствующего со­вета.

Платежи за счет специального фонда осуществляются в пределах средств, поступивших на эту цель.

Бюджетный кодекс запрещает создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного само­управления и бюджетными организациями.

В юридической литературе принято доходы бюджетов классифицировать по социально-экономическому призна­ку на доходы от хозяйствующих субъектов всех форм соб­ственности, на основе которой они действуют, и от граждан. По порядку зачисления их в бюджеты — на закрепленные и регулирующие, а по юридическим формам — на налого­вые и неналоговые.

Статья 29 Бюджетного кодекса установила состав до­ходов Государственного бюджета Украины. Доходы Госу­дарственного бюджета Украины включают:

1) доходы (за исключением тех, которые в соответствии со статьями 64, 66 и 69 Бюджетного кодекса закреплены за местными бюджетами), получаемые по законодательству о налогах, сборах и обязательных платежах и Закону Укра­ины «Об основах социальной защиты инвалидов», а также от платы за услуги, предоставляемые предприятиями госу­дарственной формы собственности, других определенных законодательством источников, включая средства от про­дажи активов, принадлежащих государству, предприяти­ям, организациям, проценты и дивиденды, начисленные на часть имущества, принадлежащего государству в иму­ществе хозяйственных товариществ;

2) гранты и подарки в денежном выражении;

3) межбюджетные трансферты из местных бюджетов.
Взаимоотношения между звеньями бюджетной системы

в Украине строятся так, чтобы создать заинтересованность у органов местного самоуправления эффективнее вести местное хозяйство, более тщательно планировать и собирать доходы, получаемые на местах, и не учитывать их государ­ству при определении объема межбюджетных трансфертов¹. Так, статья 69 Бюджетного кодекса содержит перечень до­ходов местных бюджетов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Например, местные налоги и сборы, налог на промысел, налог на вла­дельцев транспортных средств, фиксированный сельскохо-

¹ Термин «трансферт» (фр. transfert, лат. transferre — пере­носить, переводить) у нас в бюджетном законодательстве означа­ет финансовую помощь, предоставляемую одним бюджетом дру­гому в различных формах — дотация, субвенция, процентные отчисления от территориальных поступлений. Как видим, слово красивое, но употребляется не совсем по значению.

зяйственный налог в части, которая зачисляется в бюдже­ты местного самоуправления, и др.

Для постоянного обеспечения населения страны необхо­димыми услугами со стороны государства в Украине, как и в любом другом государстве, применяется механизм пере­распределения (регулирования) доходов и расходов между бюджетами через Государственный бюджет и через местные бюджеты. В Бюджетном кодексе предусмотрен специаль­ный механизм межбюджетных трансфертов (см.: ст. 96 Бюджетного кодекса).

Особым методом бюджетного регулирования является установленная Бюджетным кодексом дотация выравнива­ния. Она определяется по специальным формулам как раз­ница между объемом расходов бюджета, исчисленным на основе установленных государственных стандартов соци­альной обеспеченности, и наличием в этом бюджете дохо­дов. Однако если по формуле доходов в местном бюджете окажется больше, сумма превышения подлежит обязатель­ному изъятию в бюджет более высокого уровня.

Финансовый норматив бюджетной обеспеченности определяется делением общего объема финансовых ресур­сов, используемых на выполнение бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг. В зависимости от приоритетов бюджетной политики объем финансовых ресурсов каждого местного бюджета распределяется по объему расходов.

Финансовые нормативы бюджетной обеспеченности коррегируются коэффициентами в зависимости от количе­ства населения и потребителей социальных услуг, социаль­но-экономических, демографических, климатических, экологических и других условий.

Из Государственного бюджета межбюджетные транс­ферты распределяются на основе формулы, утверждаемой Кабинетом Министров Украины (см.: ст. 98 Бюджетного кодекса).

Для обеспечения своевременности, равномерности и полноты перечисления межбюджетных трансфертов зако­нодательно разрешен и порядок их предоставления. Дотация выравнивания и субвенции из Государственного бюджета Украины местным бюджетам перечисляются со счетов Го­сударственного бюджета Украины органами Государствен-

ного казначейства. Перечисление средств, передаваемых в Государственный бюджет из бюджетов верхних звеньев местных бюджетов, обеспечивается соответствующими органами Государственного казначейства Украины.

Порядок перечисления дотаций выравнивания и субвен­ций из Государственного бюджета Украины местным бюд­жетам и из местных бюджетов — в Государственный, а также перечисления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами определяется Кабинетом Министров Украины.

Глава 6

Дата добавления: 2015-05-10