Местного самоуправления

БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА УКРАИНЫ И ОРГАНОВ

Бюджетные права как правовой институт. Консти­туция Украины предоставила право на собственный бюджет как материально-финансовую базу функционирования государству и органам местного самоуправления всех уров­ней. Общее право на бюджет составляет ряд полномочий для каждого субъекта бюджетных правоотношений, опре­деляемых действующим законодательством. Поскольку бюджет для органа государственной власти и органа мест­ного самоуправления является основным централизован­ным фондом денежных средств, без которого невозможно его существование, все отношения, возникающие в области бюджетной деятельности, урегулированы нормами финан­сового (бюджетного) права.

Бюджетные права (полномочия в виде прав и обязан­ностей) представляют собой субъективные права (в отличие от бюджетного права как совокупности правовых норм), принадлежащие органам государства и органам местного самоуправления и их исполнительным органам. Бюджетное право, как часть финансового, определяет круг субъектов, делая их правосубъектными. Бюджетные права — это субъ­ективное право, принадлежащее тем субъектам бюджетных правоотношений, которые наделены нормами бюджетного права правосубъектностью.

Субъекты бюджетного права способны иметь субъектив­ные права и нести установленные законодательством обя-

занности. Анализ действующего бюджетного законодатель­ства, законов об органах местного самоуправления и мест­ных государственных администрациях дает возможность классифицировать бюджетные права Украины и местных органов самоуправления в такие группы. Бюджетные права Украины:

1) в области консолидированного бюджета Украины;

2) в области Государственного бюджета;

3) в области местных бюджетов.

Бюджетные права местных органов самоуправления также можно объединить в три группы:

1) в области Государственного бюджета;

2) в области своего бюджета (областного, городского, районного);

3) в области бюджетов нижестоящих органов местного самоуправления.

На каждом уровне бюджетной системы Украины бюд­жетные права (полномочия) имеют свои особенности, свя­занные с общими полномочиями органов власти соответ­ствующего уровня (Крымская АР, область, район и т.д.), но есть и общие черты, дающие возможность определить их: бюджетные права Украины и местных органов само­управления — это совокупность полномочий (прав и обязан­ностей), принадлежащих им в лице органов государствен­ной власти или местного самоуправления и установленных законодательством по формированию, утверждению и ис­полнению соответствующего бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории.

Бюджетные полномочия Украины и местных органов самоуправления. Полномочия Украины, как суверенного государства, в области бюджета широкие. В Бюджетном кодексе они конкретизируются через полномочия органов государственной власти, выступающих от имени государ­ства. В соответствии с нормами статей Конституции Укра­ины и Бюджетного кодекса к полномочиям Украины в об­ласти бюджета относятся:

— определение основных направлений бюджетной по­литики (ст. 33 Бюджетного кодекса); установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Украины (ст. 92 Конституции Украины и статьи

5-7 Бюджетного кодекса); определение видов расходов, включаемых в Государственный бюджет и местные бюдже­ты. Статья 95 Конституции Украины установила, что ис­ключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные нужды, размер и целевая направленность этих расходов, а также критерии разграничения расходов между местными бюджетами (ст. 87 Бюджетного кодекса);

— определение доходных источников, поступающих на формирование Государственного и местных бюджетов, по­скольку статья 92 Конституции Украины установила, что система налогообложения, налоги и сборы устанавливают­ся исключительно законами;

— распределение доходных источников между Государ­ственным и местными бюджетами (ст.ст. 29, 64-68 Бюд­жетного кодекса);

— разграничение расходов между бюджетами, учиты­ваемых при определении межбюджетных трансфертов (ст.ст. 88-90 Бюджетного кодекса); определение дотации выравнивания бюджету Автономной Республики Крым и областным бюджетам (ст. 99 Бюджетного кодекса) и средств, передаваемых в Государственный бюджет из мест­ных бюджетов (ст. 100 Бюджетного кодекса); определение видов субвенций, передаваемых из Государственного бюд­жета в местные в порядке, определяемом Кабинетом Ми­нистров Украины (ст.ст. 102, 103, 105 Бюджетного кодек­са), и порядка предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 108 Бюджетного кодекса); утверждение единой бюд­жетной классификации (ст.ст. 8-12 Бюджетного кодекса); установление системы мер по сбалансированию бюджетов всех уровней на основании статей 95 и 142 Конституции Украины и ст.ст. 64-69, 73, 74 Бюджетного кодекса; уста­новление основ бюджетных полномочий органов местного самоуправления (ст.ст. 142, 143 Конституции Украины, статьи Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и в Бюджетном кодексе); установление принци­пов и основ бюджетного процесса для всех уровней бюдже­тов (ст. ст. 19-21, 75-79 Бюджетного кодекса); составление сводного бюджета и отчета о его исполнении (ст. 6 Бюджет­ного кодекса); осуществление методического руководства в бюджетной деятельности и контроля за соблюдением

бюджетного законодательства (ст.ст. 109-115 Бюджетного кодекса).

Эти полномочия принадлежат Украине как государству, на территории которого осуществляется единая бюджетно-финансовая политика.

Вторая группа полномочий Украины связана с тем, что главную роль в бюджетной системе Украины играет Госу­дарственный бюджет. В области Государственного бюджета Украина наделяется полномочиями: на утверждение Госу­дарственного бюджета Украины в соответствии со ст. 85 Конституции Украины и ч. 5 ст. 44 Бюджетного кодекса; на составление Государственного бюджета из общего и специ­ального фондов (ст. 13 Бюджетного кодекса и Закон о Госу­дарственном бюджете на соответствующий бюджетный пе­риод); на получение закрепленных за Государственным бюджетом доходов в соответствии со ст. 29 Бюджетного ко­декса; на определение направлений использования бюджет­ных ассигнований (назначении) и их размеров по направле­ниям (ст. 95 Конституции Украины, ст. 87 Бюджетного ко­декса); на образование в Государственном бюджете резерв­ного фонда для осуществления непредвиденных расходов, не имеющих постоянного характера и которые не могли быть предусмотрены при составлении проекта бюджета, размером не более одного процента объема расходов общего фонда со­ответствующего бюджета (ст. 24 Бюджетного кодекса); на определение видов расходов, которые включаются в Госу­дарственный бюджет и обеспечивают конституционный строй государства, государственную целостность и сувере­нитет, независимое судопроизводство и другие расходы, которые не передаются в местные бюджеты; на предоставле­ние трансфертов из Государственного бюджета.

Украина в лице Верховной Рады Украины и органов ис­полнительной власти наделена полномочиями и по отноше­нию к местным бюджетам. На основании статей Конститу­ции Украины, Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и Бюджетного кодекса между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправле­нием устанавливаются отношения по поводу обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, не­обходимыми для исполнения возложенных на них функций (ст. 142 Конституции Украины).

Государство обязано:

— оказывать финансовую поддержку местному само­управлению и принимать участие в формировании местных бюджетов (ст. 142 Конституции Украины);

— гарантировать органам местного самоуправления до­ходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребно­стей (ст. 64 Бюджетного кодекса);

— утверждать дифференцированные и единые нормати­вы отчислений от общегосударственных доходов и налогов в местные бюджеты высшего уровня (ст. 65, 66, 68 Бюджет­ного кодекса);

— изымать у местных бюджетов в Государственный бюджет часть излишка в случае превышения прогнозиру­емых показателей доходов местных бюджетов расчетного объема расходов соответствующего бюджета (ст. 100 Бюд­жетного кодекса);

— определять размеры субвенций и целевых направле­ний их использования (ст. 102, 105 Бюджетного кодекса);

— осуществлять контроль за законным, целесообраз­ным, экономным расходованием средств и надлежащим их учетом.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправле­ния складываются из установления порядка прохождения местных бюджетов (составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, их утверждение решениями о местных бюджетах, их исполнение, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении мест­ных бюджетов). Согласно статье 75 Бюджетного кодекса особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий период Совету Министров АР Крым, местным государственным администрациям и исполнительным ор­ганам соответствующих советов доводит Министерство финансов Украины. Поскольку в Украине существует еди-ная бюджетная система и бюджетные отношения регули­руются единым бюджетным законодательством (ст. 4 Бюд­жетного кодекса), органы местного самоуправления, само­стоятельно решая вопросы местного значения, имеют полномочия в сфере бюджетов деятельности, которые мож­но объединить в три группы:

1) по отношению к Государственному бюджету Укра­ины;

2) по отношению к собственному бюджету;

3) по отношению к бюджету низшего уровня.

Глава 7 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Понятие бюджетного процесса. Каждый бюджет про­ходит свой цикл, начинающийся с составления прогнозных показателей, Основных направлений бюджетной политики на планируемый период, на их основе — проекта бюджета и проекта закона о бюджете, рассмотрение проекта бюдже­та и проекта закона о бюджете Верховной Радой Украины в трех чтениях, утверждение закона о бюджете. С началом планируемого бюджетного периода начинается исполнение бюджета и продолжается до окончания, т.е. до 31 декабря, а после окончания бюджетного года начинается стадия со­ставления, рассмотрения и утверждения отчета об испол­нении бюджета. Лишь после принятия представительным органом, утвердившим бюджет и акт о бюджете, решения об утверждении отчета об исполнении бюджета цикл по одному бюджету считается оконченным. Таким образом, бюджетный цикл длится с февраля предшествующего пла­нируемому бюджетному периоду месяца, включает обсуж­дение и принятие бюджета на планируемый период, весь бюджетный период, т.е. выполнение бюджета в течение года, а затем составление, рассмотрение и утверждение от­чета о выполнении бюджета.

Бюджетный процесс, как принято считать в большинстве стран, — это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государства и местного самоуправле­ния по формированию бюджета, его исполнению, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета о его исполнении.

Весь бюджетный процесс делится на определенные ста­дии, т.е. этапы деятельности, в результате которых бюджет приобретает новые качества.

Бюджетный кодекс Украины в ст. 19 устанавливает четыре стадии бюджетного процесса: 1. Составление про­екта бюджета; 2. Рассмотрение и принятие закона о Го­сударственном бюджете и решений о местных бюджетах;

3. Исполнение бюджета и внесение в Закон о Государ­ственном бюджете Украины или решение о местном бюд­жете изменений в случае необходимости,* 4. Подготовка, рассмотрение и принятие решения по отчету об исполне­нии бюджета¹.

Стадия составления проекта бюджета. Статья 116 Конституции Украины возложила обязанность составления проекта бюджета и проекта Закона о Государственном бюд­жете на Кабинет Министров. Кабинет Министров организу­ет работу по составлению бюджета через Министерство финансов. Министр финансов Украины на основе основных макропоказателей экономического и социального развития Украины и анализа исполнения бюджета текущего бюджет­ного периода определяет общий уровень доходов и расходов бюджета, дает оценку объему финансирования бюджета. На основе этих показателей вырабатывается проект основных •направлений бюджетной политики на последующий бюд-жетный период, который не позднее 1 июня заслушивается Верховной Радой Украины² (ст. 33 Бюджетного кодекса).

После принятия Основных направлений бюджетной по­литики на предстоящий бюджетный период Министерство финансов Украины разрабатывает инструкции по подготов­ке бюджетных запросов главными распорядителями бюд­жетных средств, устанавливая порядок и сроки подачи.

¹ В отмененном Бюджетным кодексом Украины Законе Укра­
ины «О бюджетной системе» бюджетный процесс делился на 5
стадий. В первую стадию включалась деятельность Министерства
финансов на основе соответствующих постановлений Кабинета
Министров Украины, вторая стадия — рассмотрение — охваты­
вала деятельность Кабинета Министров и принятие им проекта
Закона о Государственном бюджете и его представление Верховной
Раде Украины, рассмотрение проекта бюджета и проекта Закона
о Государственном бюджете, затем стадия утверждения как реа­
лизация исключительного права высшего представительного
органа государства на принятие бюджета государства. Теперь рас­
смотрение проекта и утверждение закона объединены.

² Ни Конституция Украины, ни Бюджетный кодекс не преду­сматривают бюджетного послания Президента Украины, как это
предусматривается в государствах, где есть Президент как глава
государства. Уже два года Президент Украины в конце мая об­
ращается с бюджетным посланием к Верховной Раде Украины,
что следовало бы сделать легальным, включив соответствующее
положение в Конституцию Украины либо в Бюджетный кодекс.

До 1 апреля года, предшествующего плановому, Наци­ональный банк Украины представляет в Верховную Раду Украины и Кабинет Министров проект основных положе­ний денежно-кредитной политики на предстоящий бюд­жетный период и свою смету доходов и расходов на пред­стоящий год с тем, чтобы превышение доходов над его расходами могли учесть в доходной части Государственно­го бюджета.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета. Про­екты бюджетов и актов о них вносят на рассмотрение соот­ветствующих представительных органов исполнительные органы. Конституция Украины в ст. 96 установила, что не позднее 15 сентября Кабинет Министров Украины пред­ставляет в Верховную Раду Украины проект Закона о Госу­дарственном бюджете Украины на следующий год. В связи с этим право внесения проекта Закона о Государственном бюджете Украины в Верховную Раду Украины принадле­жит только Правительству.

Проект Закона о Государственном бюджете рассматри­вается народными депутатами Украины, комитетами, фракциями и группами Верховной Рады Украины. Верхов­ная Рада Украины до первого рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете Украины может вернуть его Кабинету Министров Украины на доработку на недельный срок. На первом чтении проекта Закона о Государственном бюджете Украины с докладом о Заключении и предложени­ях Верховной Рады Украины по этому вопросу выступает председатель Комитета по вопросам бюджета. Заключение и предложения депутатов голосуются в целом. Постатейное голосование применяется в случаях непринятия Верховной Радой Украины представленного Кабинетом Министров Украины проекта Закона о Государственном бюджете.

Утверждение Заключения и предложений Верховной Рады Украины к проекту Закона о Государственном бюд­жете считается принятием проекта Закона о Государствен­ном бюджете Украины в первом чтении.

На втором чтении, прежде всего, утверждается общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государ­ственного бюджета с последующим постатейным голосова­нием проекта Закона о Государственном бюджете Украины. Второе чтение должно быть окончено не позднее 20 ноября

года, предшествующего плановому. Согласно п. 3 статьи 43 Бюджетного кодекса общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины на предстоящий год, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, должны быть приняты во втором чтении обяза­тельно и не подлежат рассмотрению в третьем чтении.

Третье чтение должно начаться не позднее 25 ноября года, предшествующего плановому (ст. 44 Бюджетного кодекса). После доклада председателя Комитета по вопросам бюдже­та и содоклада Министра финансов Украины Верховная Рада Украины проводит голосование по статьям, не принятым во втором чтении, и по проекту закона в целом.

Закон о Государственном бюджете должен быть принят не позднее 1 декабря.

Исполнение бюджета¹. Основным документом для ис­полнения бюджета является бюджетная роспись, составля­емая Министерством финансов Украины и утверждаемая Министром финансов в течение месяца после вступления в силу Закона о Государственном бюджете. Роспись состав­ляется так, чтобы по возможности удалось избежать кассо­вых разрывов, т.е. поступающие доходы покрывали необ­ходимые расходы. Роспись подается для исполнения Госу­дарственному казначейству.

Все изменения бюджета, связанные с его исполнением, отражаются через роспись.

¹ В п.1 статьи 51 Бюджетного кодекса третья стадия бюджет­ного процесса по исполнению бюджета почему-то разделена еще на 6 стадий. Представляется, что стадия исполнения — самая важная стадия бюджетного процесса, ибо ради нее столько усилий прикладывают исполнительные и представительные органы всех уровней, во время формирования бюджета столько правительств уходит в отставку. Все это для того, чтобы не только создать бюд­жет, но и чтобы его по назначению исполнить. Бюджетные на­значения распорядители бюджетных средств должны использо­вать по целевому назначению. Но и по целевому назначению их можно использовать по-разному. Но заключение договоров купли-продажи, услуг оформляется гражданско-правовыми, трудовыми и хозяйственно-правовыми нормами. Они касаются бюджетных правоотношений постольку, поскольку идет затрата бюджетных средств, но это не стадия бюджетного процесса.

Доходы бюджетов зачисляются непосредственно на еди­ный казначейский счет и не могут аккумулироваться на счетах органов взыскания.

С 1998 г. в Украине перешли на казначейскую форму исполнения бюджета¹. Механизм кассового исполнения Государственного бюджета по расходам регулируется при­казом Государственного казначейства Украины №89 от 25 мая 2004 г., а по доходам — приказом Государственного казначейства Украины № 131 от 19 декабря 2000 г. Соглас­но этим приказам распорядителям I и II степени открыва­ются сводные личные счета для зачисления средств без определения кодов функциональной классификации рас­ходов, которые подлежат дальнейшему перечислению на личные и регистрационные счета.

Главными распорядителями являются: по Государствен­ному бюджету — министры и руководители центральных органов исполнительной власти; по местным бюджетам — руководители отделов областных, городских, районных госадминистраций; по сельским и поселковым — предсе­датели сельских и поселковых советов.

Главные распорядители наделяются правом использо­вать бюджетные средства на содержание аппарата управ­ления, на централизованные мероприятия и распределять средства между нижестоящими распорядителями.

Распорядители II степени — бюджетные учреждения в лице их руководителей, уполномоченных на получение бюджетных средств, использование их на покрытие рас­ходов, связанных с деятельностью учреждения, и на рас­пределение средств для перевода распорядителям III степе­ни и непосредственно подчиненным им получателям.

Учреждения, финансируемые из Государственного и местных бюджетов, получают средства для своего функци­онирования на основе смет. Статья 51 Бюджетного кодекса определяет смету как основной плановый документ бюд­жетного учреждения, предоставляющий полномочия на получение доходов и осуществление расходов, определяю­щий объем и направление средств для выполнения бюджет-

¹ Казначейская форма исполнения бюджета существовала до 1928 г. После проведения кассовой реформы в Советском Союзе перешли на банковскую систему кассового исполнения бюджета. В постановлении ЦИК и СНК это объяснялось тем, что банки

Распорядители бюджетных средств (ассигнований) могут выполнять свои обязанности по руководству учреждения­ми, связанными с затратами бюджетных денежных средств, только в границах ассигнований, предусмотренных в соот­ветствующих бюджетах, и составленных на их основе смет. Любые договоры, заключаемые бюджетными учреждени­ями с превышением ассигнований, выделяемых из бюдже­тов, считаются недействительными (п. б ст. 51 Бюджетно­го кодекса).

Завершение бюджета. В соответствии со ст. 57 Бюджет­ного кодекса не позднее 31 декабря или в последний день другого бюджетного периода Государственное казначейство Украины закрывает все счета, открытые в текущем бюд­жетном периоде. Как исключение, Министр финансов мо­жет определить другой срок закрытия счетов, но он не мо­жет быть позднее, чем через 5 рабочих дней после окончания бюджетного периода.

На конец бюджетного периода Государственное казна­чейство Украины сохраняет остатки средств на счетах специального фонда Государственного бюджета Украины для покрытия соответствующих расходов в будущем бюд­жетном периоде с учетом их целевого назначения. Счета специального фонда открываются в наступающем бюджет­ном периоде с учетом неизрасходованных в предыдущем году средств, которые были получены на выполнение соот­ветствующих заданий.

Поступления и расходы учитываются в том бюджетном периоде, в котором они были осуществлены.

Защищенными статьями расходов бюджета считаются статьи расходов Государственного бюджета, определяемые в ежегодных законах о Государственном бюджете и не под­лежащие сокращению при секвестре расходов. К ним от­носятся: заработная плата сотрудников бюджетных учреж­дений; начисления на заработную плату; приобретение медикаментов и перевязочных материалов; обеспечение продуктами питания; выплаты по государственному долгу; трансферты населению; трансферты местным бюджетам.

Глава 8

Дата добавления: 2015-05-10