Лекция №1. Тема: Муниципальное право – комплексная отрасль российского права

Тема: Муниципальное право – комплексная отрасль российского права.

План

1. Понятие и предмет муниципального права
1. Муниципальное право как отрасль российского права
2. Муниципальное право как научная дисциплина
2. Муниципально-правовые нормы, институты, отношения
3. Источники муниципального права
4. Муниципальное право в российской системе права
5. Понятийный аппарат муниципального права

1. Понятие и предмет муниципального права

Любая дисциплина начинается с определения основных понятий, которые отражают качество тех или иных явлений и процессов изучаемой отрасли права.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ – установление смысла незнакомого термина (слова) с помощью других уже осмысленных терминов, позволяющих выявить его окончательный смысл.

- В определении обязательно должны быть выявлены специфические признаки рассматриваемого явления, которые отражают его содержание

- При этом следует отличать определение понятия от определения представления. Представление обычно характеризует совокупность компонентов какого-то явления, не раскрывая их сущность.

СУЩНОСТЬ – это качественное содержание предмета, выражающееся в единстве всех его многообразных свойств и отношений. Сущность раскрывается в определении понятия.

Любая отрасль права всегда имеет свой предмет, а метод может «обслуживать» несколько отраслей права.

ПОНЯТИЕ же системы муниципального самоуправления должно включать в себя совокупность признаков, раскрывающих особенные (специфические) качественные черты системы муниципального управления как вида общественных отношений, позволяющих отличать её (систему) от системы государственного управления.

Местное самоуправление как выражение власти народа является одной из основ конституционного строя РФ.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ – это

- городское поселение;

- в сельской местности несколько поселений, объединённых общей территорией;

- часть населения;

- иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, существует местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Понятие «МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО» появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово «муниципалитет» (от лат. municipium – самоуправляющая община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям.

Поэтому термины «муниципальный» и «местный» - идентичные. В Конституции РФ оба эти термина используются для раскрытия общественных отношений, складывающихся на местном уровне.

Например:

- местное самоуправление; органы местного самоуправления; местный бюджет; местные налоги и сборы; вопросы местного значения (ст. 3, 12, 32, 33 гл.8)

- муниципальная собственность, муниципальные жилищные фонды, муниципальные учреждения здравоохранения, муниципальные образовательные учреждения (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термин «муниципальное право» в российском законодательстве впервые упоминается в ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Следовательно, используя термин «муниципальное право», мы равным образом можем употребить термин «местное право» или «право местного самоуправления», понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, а во-вторых, новую отрасль знания, научную дисциплину.

Следует отличать понятия «предмет отрасли» и «предмет науки» муниципального права.

ПРЕДМЕТ ОТРАСЛИ – это управленческие отношения, регулируемые в основном нормами муниципального права, возникающими между публично-властными органами МСУ и безвластными физическими и юридическими лицами по вопросам местного значения.

ПРЕДМЕТ НАУКИ – это исследования законов и закономерностей в природе и обществе. Объект муниципального права по содержанию идентичен его предмету, а точнее – это поведение субъектов муниципального права в процессе осуществления управленческих отношений в сфере МСУ (местного самоуправления).

a. Муниципальное право как отрасль российского права

{ Таблица № 1 }

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права,

представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регламентирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления.

- Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления

- Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т.е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами.

Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1. отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2. отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых ОСНОВ местного самоуправления;
3. отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти.
4. отношения, возникшие в ходе осуществления гражданами РФ права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления либо через выборные и другие органы местного самоуправления;
5. отношения, возникшие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления – с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, а с другой – отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6. отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе, с судебной защитой местного самоуправления;
7. отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, отдельными физическими и юридическими лицами.

ОТРАСЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА – это совокупность конституционных норм, Федеральных конституционных законов (ФКЗ), Федеральных законов (ФЗ), законов субъектов РФ, указов Президента России, постановлений Правительства РФ по становлению и развитию МСУ (местного самоуправления).

Базовым законом местного самоуправления является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.). ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г.), ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (1997 г.), ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (1998 г.), Указ Президента России «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» (1997 г.), Указ Президента России «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» (1999 г.), Указ Президента России «Об утверждении состава совета по местному (муниципальному) самоуправлению в России» (1999 г.).

Можно уже утверждать, что законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов МСУ, сформирована.

- Многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

- Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приёмами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе – предписания, дозволения, запреты.

b. Муниципальное право как научная дисциплина

Наука муниципального права как одна из научных отраслей права исследует, вырабатывает и систематизирует объективные знания, идеи, подходы, понятия, положения об отрасли муниципального права, предмете и методах регулирования, а также о правотворческой и правоприменительной практике.

1) Тесная связь муниципального права имеется с КОНСТИТУЦИОННЫМ ПРАВОМ, которое определяет принципы деятельности всех других отраслей права, в том числе и муниципального права. Конституционное право и его нормы регулируют основные общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, организации государственной власти, её осуществления на основе функционального разделения на:

- законодательную,

- исполнительную,

- судебную,

а также взаимоотношения личности и государства.

Конституционное право определяет самостоятельность МСУ и его правовые основы. Деятельность МСУ признаётся и гарантируется государством. В гл. 8 ст. 130-133 Конституции РФ определяют правовой статус органов местного самоуправления.

2) Связь муниципального права с АДМИНИСТРАТИВНЫМ ПРАВОМ определяется тем, что управленческие отношения в сфере деятельности органов МСУ являются объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они (органы МСУ) наделяются законом отдельными государственными полномочиями. Однако, внешнее регулирование по предметам ведения и в объеме компетенции и внутриорганизационная деятельность в органах МСУ также регламентируются административными правовыми актами.

3) Связь муниципального права имеется и с ГОСУДАРСТВЕННЫМ УПРАВЛЕНИЕМ.

В Конституции 1978 г. в систему МСУ входили районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов (ч.2 ст.85), которые определялись как представительные органы власти. Таким образом, МСУ и органы власти были едины и неделимы.

- Теперь в Конституции РФ закреплено положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Это означает, что органы МСУ отделены от органов государственной власти и по предметам ведения и в пределах своих полномочий являются самостоятельными.

- При этом следует иметь в виду, что органы МСУ, как и государственные органы власти, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.3 ст.15).

- Важно подчеркнуть, что органы МСУ наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их полномочия подконтрольны государственным органам власти (ч.2 ст.132)

В законодательном порядке эти отношения также урегулированы в сфере деятельности органов МСУ.

4) Связь с ГРАЖДАНСКИМ ПРАВОМ.

- В гражданском законодательстве определяются общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем, устанавливаются и особенности. Эти особенности обусловлены тем, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. Среди особенностей участия в гражданском обороте МО (муниципального образования) можно выделить следующие:

i. в состав имущества МО, которым оно отвечает по своим обязательства, не включается имущество, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности;

ii. обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускаются в случаях, предусмотренных законом;

iii. к МО не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица.

2. Муниципально-правовые нормы, институты, отношения

- Муниципально-правовые нормы – это нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне. Муниципально-правовые нормы имеют свои особенности.

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм

а) установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях,

а с другой

б) из общеобязательных правил поведения, установленных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся одновременно к двум отраслям права

а) комплексной отрасли муниципального права и

б) основной отрасли – конституционному, административному, финансовому.

Например, в ст.7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» прямо закрепляется положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному федеральному закону.

- Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по критериям.

{ Таблица № 2 }

КЛАССИФИКАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

1. По объекту правового регулирования, т.е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы:

а) закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия;

б) устанавливающие основы местного самоуправления;

в) регулирующие формы организации и осуществления местного самоуправления;

г) декларирующие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

д) определяющие гарантии местного самоуправления;

е) устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. По характеру содержащихся в них предписаний они делятся на:

а) управомачивающие;

б) обязывающие;

в) запрещающие;

г) отсылочные.

3. По степени определённости содержащихся в них предписаний они делятся на:

а) ИМПЕРАТИВНЫЕ. Метод характеризуется преобладанием властных предписаний – запретов, обязываний, наказаний. Он предполагает такое правовое положение субъектов, которое построено на субординации и прямом подчинении. Руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе. Данная субординация закреплена в уставе МО.

б) ДИСПОЗИТИВНЫЕ. Для диспозитивного метода характерно дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, основанное на их равноправии и координации. Основанием для возникновения правоотношений при этом обычно выступает договор.

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования используются методы гарантий и рекомендаций.

- МЕТОД ГАРАНТИЙ – гарантии содержатся, в частности, в ч.3 ст. 17 Конституции РФ. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закреплено, что образование органов местного самоуправления и назначения его должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Кроме того, в ч.1 ст. 37 установлено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путём закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

- Применение МЕТОДА РЕКОМЕНДАЦИЙ обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции (ст.12).

Рекомендации в адрес органов МСУ обычно содержатся в указах Президента, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов федерации.

4. По действию во времени и пространстве: на нормы, действующие постоянно и нормы, действующие определённое время; на нормы, действующие на всей территории РФ или на территории её субъектов в пределах отдельного муниципального образования.

5. По юридической силе:

а) нормы Конституции РФ и федеральных законов;

б) нормы конституций и законов субъектов РФ;

в) нормы уставов и актов муниципальных образований.

Нормы муниципального права подразделяются также на нормы общего регулирования

а) общерегулятивные

и нормы конкретного регулирования

б) материально-правовые

в) процессуальные

Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ.

{ Таблица № 3 }

К числу институтов муниципального права относятся

1) МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

2) ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, в рамках которого можно выделить подинституты – правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

3) ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, в котором выделяются подинституты:

- формы прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан);

- органы местного самоуправления подразделяются на представительные органы глав муниципальных образований и иные органы и должностные лица.

4) ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т.е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

5) ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

6) ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Все эти мунципально-правовые институты являются временно структурными элементами СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА.

В настоящее время система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:

{ Таблица № 4 }

1) местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются нормативно-правовые акты, регулирующие муниципально-правовые отношения.

С учётом различных уровней такого регулирования (международный, федеральный, региональный, местный) можно выделить следующие группы источников муниципального права:

1) Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ по вопросам организации местного самоуправления (ст.15 Конституции РФ). Из них важнейшим международным актом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (Российская Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.) Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 г. и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

2) Нормативно-правовые акты в области местного самоуправления, принимаемые на федеральном уровне. К ним относятся:

- Конституция РФ – главный источник муниципального права, в котором содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления.

- Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. и новая редакция данного закона от 6 октября 2003 г. №131. Федеральный закон, который вступил в силу 1 января 2006 года, «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» 1997 г., «Об основах муниципальной службы в РФ» 1998 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1996 г.

- Указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ «О конгрессе муниципальных образований РФ» 1998 г.)

- Постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (например, постановление правительства «Об утверждении положения о продаже государственного или муниципального имущества на аукционе» 2002 г.)

- Постановления палат Федерального Собрания РФ, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление «По делу о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах...» 1996 г.)

3) Нормативно-правовые акты, принимаемые путём прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления:

- уставы муниципального образования;

- решения правительственных органов, постановления и распоряжения должностных лиц, приказы руководителей структурных подразделений исполнительных органов местного самоуправления;

- договоры нормативного содержания, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них находится в границах территории другого).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям:

а) по юридической силе, которая зависит от вида акта, его места в системе правовых актов (законы и подзаконные акты);

б) по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагивают (акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований);

в) по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население МО и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований).

4. Муниципальное право в российской системе права

Как учебная дисциплина – это совокупность знаний, включающих в себя наиболее существенные вопросы, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления. Данная тема уже была раскрыта в нашей лекции, в частности в пункте 1б, Муниципальное право как научная дисциплина.

5. Понятийный аппарат муниципального права

Муниципальное право, как и любая иная отрасль права, оперирует своими специфическими понятиями, содержание и объём которых позволяют уяснить сферу действия её норм, особенности их применения.

Понятийный аппарат муниципального права включает в себя такие основополагающие понятия, как «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «представительный орган местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальная служба» и другие.

Все эти понятия и термины получили закрепление в ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суть этих понятий и терминов состоит в следующем:

муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная названным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправления, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесённые к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

местный референдум – голосование граждан по вопросам местного значения;

органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;

должностное лицо местного самоуправления – выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое, согласно устава муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

муниципальная собственность – собственность муниципального образования;

местные налоги и сборы – налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;

муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В литературе высказано мнение о возможности использования, применительно к местному самоуправлению, понятий и терминов, не содержащихся в Конституции Российской Федерации и в названном Федеральном законе. Например,

- местное сообщество, которое определяется как население муниципального образования, объединённое целью осуществления местного самоуправления в соответствующем поселении либо на территории;

- уровень местного самоуправления, под которым понимается совокупность муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации или иного муниципального образования, характеризуемых одинаковым кругом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, отнесённых законами к ведению всех входящих в эту совокупность муниципальных образований. При этом речь идёт о двух- и трёхуровневых системах местного самоуправления, а именно:

1) район – крупный населённый пункт;

2) район – сельский округ;

3) небольшое поселение.

Дата добавления: 2014-01-07