Сущность и проблемы организации местного самоуправления

Сущность понятия МСУ определяется его назначением в обществе, что проявляется в характере и объёме его правовой и организационной деятельности.

Актуальность проблемы организации и функционирования системы МСУ является менее всего изученной, что не может быть приемлемо в современных условиях и с принятием нового ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», так как за исключением некоторых положений он вступит в силу с 1 января 2006 года.

Поэтому следует выявить и осмыслить самую актуальную проблему в сфере МСУ. Проблема эта – расхождение между желаемым и действительным в организации и деятельности МСУ.

Актуальность определяется двумя факторами:

(1) высоким приоритетом;

(2) наличием хорошей правовой базы, кадрового, финансового, материально-технического, экономического, информационного, временного и иного административного ресурса.

После выявления актуальной проблемы идёт процесс осмысления и формирования цели её разрешения в определенной мере и за конкретное время.

После формирования цели и её правового закрепления определяются функции (виды деятельности), осуществляются разработка организационно-штатной структуры, подбор кадров, наделение их полномочиями по решению поставленных задач.

Термины – проблема, цель и задачи сходны по результату, различны только по масштабу.

При решении задач мы приближаемся к цели или достигаем её, а, достигая цель, частично разрешаем актуальную проблему в сфере МСУ.

Цель – это желаемый результат познания или практической деятельности.

Субъект управления органа МСУ при формировании цели всегда должен учитывать имеющиеся в его распоряжении ресурсы (финансовые, кадровые, материально-технические, временные).

Задача – это перечень мер, мероприятий, действий и операций, которые должны осуществлять исполнители реализации своих функциональных обязанностей по достижении конкретного результата, приближающего к сформулированной цели.

2. Принципы, задачи и функции местного самоуправления

{ Таблица № 12 }

Органы МСУ в своей деятельности по выполнению возложенных на них функций и решения задач руководствуются рядом принципов.

Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение и подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе.

Органы МСУ, осуществляющие свои полномочия, в своей деятельности опираются на следующие две группы принципов: правовые и организационные.

1. К правовым следует отнести принципы: самостоятельности, народовластия, социальной справедливости, демократизма, верховенства закона, приоритета прав человека и гражданина, легитимность гласности.

- принцип народовластия, закрепленный в ст.3, 12, 130-133 Конституции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов МСУ должен осуществляться как со стороны органов представительной, исполнительной и судебной власти, так и непосредственно населением МО. При этом используются различные формы контроля за работой представительных, исполнительных органов и их должностных лиц.

- принцип социальной справедливости (ст.27 Конституции РФ) закреплён в социальной политике государства.

- принцип демократизма отражён в ст.1, 3, 12, 31, 32 Конституции РФ. Реализация этого принципа осуществляется в двух основных формах – непосредственной – в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, подачах петиций, и представительной – через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

- принцип верховенства закона (ст.4, 15 Конституции РФ) означает правовую систему в соответствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Основной закон государства – Конституция РФ. Нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение закона. Уставы муниципальных образований и другие правовые акты не должны противоречить действующему законодательству России.

- принцип разграничения предметов ведения. Принцип функциональной самостоятельности органов МСУ закреплён в ст.12. 130-133 Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. и в других законах.

- принцип законности (ст.5 Конституции РФ) в отличие от принципа верховенства закона означает, что органы государственной власти, должностные лица, граждане и их объединения равны перед законом и обязаны его соблюдать.

- принцип приоритета прав человека и гражданина в законодательстве наиболее актуален. Для правового государства должно быть характерно то, что права личности являются высшей ценностью, а все государственные органы и в первую очередь органы исполнительной власти, и органы МСУ несут ответственность и за несоблюдение этих прав.

- принцип легитимности тесно связан с принципом демократизма, т.е. оказанием доверия и поддержки народом органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст.23, 33, 130, 131 Конституции РФ).

- принцип гласности предполагает не только открытость информации, и, прежде всего, законодательства, но и доступность и подотчетность органов МСУ и должностных лиц по вопросам, затрагивающим права, свободы и законные интересы граждан. Любые правовые акты органов МСУ не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обозрения. Гласность – важный принцип деятельности органов МСУ: свобода печати и слова, собраний, доступ к материалам и документам, отсутствие цензуры в деятельности средств массовой информации и т.д.

Осуществление принципа гласности в организации и деятельности МСУ может иметь и ограниченный характер. Ограничения или отказ в доступе к информации могут быть связаны с:

1. государственной тайной;

2. экономическими (коммерческими) интересами местного самоуправления, отдельных физических и юридических лиц;

3. судебным процессом или предварительным следствием. Если только на ознакомление и получение указанных документов не будет дано разрешение компетентными органами;

4. тайной частной жизни, личных дел человека, историей его болезни и т.п.

5. иной, охраняемой законом тайны.

2. Организационные принципы деятельности МСУ

Организационные принципы: плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание единоначалия с коллегиальностью, двойное подчинение.

- принцип плановости – в деятельности органов МСУ в условиях перехода в рыночной экономике выражается в разработке различных программ развития хозяйства, прогнозировании результатов региональных программ развития, расчётах по наиболее эффективному использованию трудовых, материальных и финансовых ресурсов, определении приоритетных целей и задач в деятельности органов МСУ.

- принцип объективности – требует анализа и учёта фактического состояния и развития процессов и явлений, условий, существующих в социальной среде; изучение закономерностей общественного развития, научное определение путей и способов учёта действий законов общества.

- принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий представительных и исполнительных органов МСУ, каждого из должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки муниципальных служащих.

- принцип научности – в социальном управлении выражается в применении научных методов и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, а также в выявлении актуальных проблем. Этому способствуют рациональное правовое закрепление функциональных обязанностей работников, совершенствование структуры служб.

- принцип рациональности заключается в том, что цели и задачи управления должны достигаться при наименьших финансовых, ресурсных и временных затратах.

- в тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности субъектов исполнительной власти за результаты работы в целом. Это обеспечивается нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, структуры, форм и методов работы. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей субъекты могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, а должностные лица подлежат административной ответственности (с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления общественного порядка, здоровья населения и других правил, выполнение которых входит в их служебные обязанности).

- принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью – заключается в том, что в органах МСУ основные вопросы местной политики решаются коллегиальными органами – представительными органами в форме принятия решений. А вопросы текущего оперативного управления – путём единоначалия (принятия распоряжения главой администрации МО).

- особая роль в муниципальном управлении отводится принципу отраслевого управления. Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учётом местных условий.

3. Право муниципальных образований на создание объединений

Ст. 10 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Объединения должны отвечать требованиям, установленным в законе, а именно:

- создаваться в целях координации деятельности муниципальных образований для более эффективного осуществления своих прав и интересов как некоммерческие организации в форме ассоциаций и союзов, подлежащих государственной регистрации

- им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

В РФ действуют общероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации и союзы. В их числе:

- Союз российских городов

- Российский союз местных властей

- Союз городов Северо-запада России

- Ассоциация городов Юга России

- Ассоциация муниципальных образований закрытых административных объединений Минатома и Минобороны России

- Ассоциация муниципальных образований «Города Урала»

- Ассоциация сибирских и дальневосточных городов

- Союз развития наукоградов России

В субъектах РФ действуют:

- Ассоциация малых вятских городов Кировской области

- Муниципальный союз Тюменской области

- Ассоциация малых городов Владимирской области

На федеральном уровне Указом Президента РФ от 22.10.1998 г. учрежден Конгресс муниципальных образований РФ (это добровольное общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований РФ), его учредителями являются 40 общероссийских, межрегиональных и региональных ассоциаций и союзов.

В соответствии с Уставом Конгресса, принятым на учредительном собрании 19.06.1998 г., основными целями Конгресса являются:

1. содействие становлению и развитию местного самоуправления

2. создание условий для эффективной реализации норм Конституции РФ по вопросам местного самоуправления

3. координация взаимодействия муниципальных образований РФ и их объединений с федеральными и региональными органами власти, международными организациями местных властей, органами государственной власти и организациями местных властей иных государств

В Уставе определены органы Конгресса:

- Сессия (общее Собрание Конгресса – высший руководящий орган управления Конгресса)

- Правление Конгресса – коллегиальный орган, принимающий решения по любым вопросам деятельности конгресса

- Секретариат Конгресса – исполнительный орган, осуществляющий организационное финансово-хозяйственное правовое обеспечение деятельности Конгресса

- Секретарь Конгресса – высшее должностное лицо, представляет Конгресс во взаимоотношениях внутри страны и за рубежом

- Ревизионная комиссия – осуществляет контроль за соответствием деятельности органов Конгресса и секретаря Конгресса.

4. Местное самоуправление и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия

В Указе Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» от 11.06.1997 г. названы основные взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления:

1. Признание и гарантированность российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

2. Установление запрета на ограничения прав местного самоуправления (ст.133 Конституции РФ);

3. Недопущение органам государственной власти и государственным должностным лицам (ч.5 ст.14, ч.3 ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):

a. осуществлять местное самоуправление;

b. образовывать органы местного самоуправления;

c. назначать должностных лиц местного самоуправления.

4. Государственная поддержка местного самоуправления (ст.9 ФЗ, п.8 ст.4, п.7 ст.5). На федеральном уровне осуществляется утверждённая Постановлением Правительства РФ от 27.12.1995 г. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

Основные задачи государственной поддержки:

(1) обеспечить разработку правовой основы деятельности местного самоуправления;

(2) создать необходимые условия для формирования развитой системы местного самоуправления;

(3) обеспечить постепенный переход от централизованной власти и органов местного самоуправления к децентрализованному управлению путём передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения;

(4) отработать формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

(5) обеспечить правовые, финансовые и ресурсные гарантии прав местного самоуправления.

В целях реализации этой Программы осуществляются:

а) разработка и издание федеральных законов, законодательных и иных правовых актов;

б) оказание научно-методической помощи;

в) организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления;

г) создание информационных сетей местного самоуправления;

д) координация деятельности Правительства РФ, министерств и ведомств РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам реформ местного самоуправления;

е) привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.

Исходя из главных задач предусматриваются такие же основные направления государственной поддержки местного самоуправления.

5. Конституционное закрепление возможности законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.12 ст.132 Конституции РФ).

Делегирование государственных полномочий осуществляется на основе принципов:

- законности

- социально-экономической обоснованности

- материально-финансовой обеспеченности

- подконтрольности их осуществления

- ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за их исполнение.

6. Установление государственных гарантий местного самоуправления:

- Конституция РФ (ст.133) – право на компенсацию дополнительных расходов;

- ФЗ ч.2 ст.38:

а) увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления;

б) размер компенсации;
в) право местного самоуправления на судебную защиту – ст.46, это право означает право граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также органов и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иск о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений.

7. Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов по вопросам местного самоуправления (ст.4 ФЗ).

Полномочия государственной власти РФ:

- принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

- обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам;
- обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;

- регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

- наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных ценностей и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

- установление государственных минимальных социальных стандартов;
- регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
- принятие федеральных программ развития самоуправления;

- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

- регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

- обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

- установление федеральных гарантий избирательных прав;

- установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

- регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

- осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрепленных административно-территориальных образованиях;

- регулирование основ муниципальной службы.

8. Закрепление в ст.8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования, определение порядка его принятия представительными органами или государственная регистрация. Вступление в силу после его официального опубликования.

9. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

10. Осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

11. Федеральный закон устанавливает возможность обжалования в суд или арбитражный суд решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан (ст.52).

12. Российское государство законным путём (федеральными и региональными законами, актами Президента и Правительства РФ определяет основные направления государственной политики в области развития местного самоуправления. (Указ Президента от 11.06.1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления РФ».

Основные направления государственной политики в области местного самоуправления:

(1) Завершение формирования правовой базы становления местного самоуправления;

(2) Создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;

(3) Осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Государственная политика в области местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

- единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

- комплексный подход к реализации государственной политики;

- взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

- преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

- всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

- контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики;

13. Выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные органы.

Координационным центром является Совет по местному самоуправлению в РФ, который возглавляет Президент РФ. Основные задачи совета:

- разработка государственной политики в области местного самоуправления;

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации этой политики;

- рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

- пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Деятельность Совета по местному самоуправлению в РФ строится в соответствии с Положением о нём, утверждённым Указом Президента РФ от 13.11.1998 г.

В Администрации Президента РФ есть структурные подразделения, специально занимающиеся вопросами местного самоуправления:

- Управление Президента РФ

- Главное государственно-правовое управление

- Главное контрольное управление

- Территориальное управление и ряд других.

В Государственной Думе этими вопросами специально занимаются комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета.

В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию комитета по делам Федерации, Федеральному договору и региональной политике.

В Аппарате Правительства РФ вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департаментов по взаимодействию с регионами РФ.

14. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъектов РФ

Дата добавления: 2014-01-07