Лекция №5. Тема: Местное самоуправление в дореволюци

Этап.

Этап.

Этап

Этап.

Этап.

Этап.

Этап.

Лекция №4

Тема: Местное самоуправление в дореволюционной России: краткий исторический обзор

План

1. Самоуправление в дореволюционной России

2. Местное самоуправление в РФ: начало 90-х гг. XX столетия

3. Самоуправление в дореволюционной России

Местное самоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят к VII-VIII вв. Оно прошло этапы:

а) производственного и территориального общинного самоуправления;

б) монастырского и церковного самоуправления;

в) городские и сельские общины;

г) губные и земские учреждения.

Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII века.

1 этап (конец XVIII – середина XIX в.).

Правовое регулирование местного самоуправления, основанное на сословном принципе.

Это акты: «Учреждение о губерниях» 1775 г., «Жалованная Грамота дворянства» 1785 г., «Грамота на права и выгоды городов» 1785 г., «Городовое Положение» 1785 г. Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословной, а не земском самоуправлении.

Эти акты преследовали цель – создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.

Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган – общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан, от посадских людей) и её орган – шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и атаманы, а также должностные лица ремесленных управ.

Выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Новый этап реформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностью Александра II и, прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), земской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.

1) Крестьянская реформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции и опиралась на предшествующий опыт. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали:

а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц;

б) волостной сход – собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной суд;

в) волостное правление – исполнительный орган волостного схода;

г) волостной суд – сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.

2) Земская реформа 1864 года была направлена на развитие земских губернских и уездных учреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном Александром II 1 января 1864 г. и получившего силу закона.

Важнейшее значение имело определение правового статуса российского земства как системы, не включённой в структуру государственных органов.

В систему земских учреждений входили, прежде всего, уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе следующих принципов земского представительства:

а) выборность;

б) зависимость избирательного права от имущественного ценза;

в) формальное равенство;

г) сменяемость.

Выборы осуществлялись по куриям.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством и процедурой. Как правило, число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности. Председателем уездного и губернского земского собрания становился в силу своего положения уездный и губернский предводитель дворянства или же должность замещалась по назначению министра внутренних дел. Председатель

- открывал и закрывал собрания

- организовывал прения

- наблюдал за порядком

- подписывал решения собрания.

Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.

Губернское и уездное земские собрания формировали земские управы – исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3-6 человек), основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наёмные земские служащие-специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили как наёмные служащие, так и гласные.

Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его управы:

- решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории

- земские повинности земские доходы

- общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование.

Положение жестко не устанавливало основных полномочий земств, перечисляя только возможные направления их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Закон предоставлял земствам право самостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наёмные служащие – специалисты, как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчёт управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в России стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора – местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации. Кроме того, важным источником дохода были также субвенции государства – целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п.). Определённую часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений, предприятий.

Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определённых форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия наряду с финансовым (через предоставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне – министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительственный Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.

По принципу земской реформы осуществлялась городская реформа. Городовое Положение (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова – председатель городского самоуправления. В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели – плательщики городских налогов делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли состав городской думы.

Принципы организации и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами функционирования земств.

Становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России).

В 1890 году было пересмотрено Положение о земских учреждениях, в 1892 году – Городовое положение. Суть этих изменений состояла в усилении государственных начал организации и функционирования земского и городского самоуправления, теоретической основой таких изменений стала государственная теория самоуправления, получившая распространение в научной литературе в конце XIX столетия.

В земских учреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении роли дворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов. Усилился контроль над органами самоуправления со стороны правительственных чиновников.

Таким образом, в конце XIX – начале XX столетия в России действовала следующая система самоуправления.

Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.

Губернское земское собрание включало от 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями. Председателем был губернский предводитель дворянства, но царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернскую земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности – председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы – министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также представитель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в ёё состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова. Так же как и члены управы, он избирался городской думой.

- Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждали губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора министром внутренних дел.

- Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием. Председательствовал в нём губернатор, в его состав входили

предводитель губернского дворянства

вице-губернатор

управляющий казенной палатой

прокурор окружного суда

председатель губернской земской управы

городской голова губернского города

один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного самоуправления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотский, десятский и другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным органом при волостном старшине.

Волостной старшина выступал как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица – сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчёты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учреждённые Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

{ Таблица № 7 }

После победы октябрьской революции были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции – с 16 декабря 1917 г по 20 марта 1918 г – в структуре Советского правительства существовал наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г. закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

Реформирование местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX – начале XX вв. прекратилось. В 60-80 гг. Двадцатого столетия изучение вопросов организации и деятельности местных Советов проводилось в рамках научной и учебной дисциплины «Советское строительство».

4. Местное самоуправление в РФ: начало 90-х гг. XX столетия

Возрождение местного самоуправления на новом витке общественного развития России связано с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период конституционно-правовых реформ 1989-1993 гг.

Новый этап развития местного самоуправления относится к началу 90-х гг. Правовой основой для утверждения новых начал организации местной власти стали Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Российский закон определял местное (территориальное) самоуправление в РСФСР как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

В Законе отмечалось, что население осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти – местные Советы, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

Закон определял границы, в которых осуществляется местное самоуправление – районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Гражданам гарантировалась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

В Законе закреплялась структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая основа местного самоуправления; компетенция местных Советов и местной администрации; гарантии прав местного самоуправления.

Дальнейшее реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в октябре-декабре 1993 года. В их числе – указы от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»; от 23 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»; от 22 октября 1993 г «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и ряд других.

В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994 году.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным Законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране.

Тема: Местное самоуправление – самостоятельный институт гражданского общества.

План

1. Понятие и сущность местного самоуправления.

2. Принципы, задачи и функции местного самоуправления.

3. Право муниципальных образований на создание объединений.

4. Местное самоуправление и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия.

1. Понятие и сущность местного самоуправления

{ Таблица № 11 }

Муниципальное право принято называть правом местного самоуправления. Для раскрытия понятия местного самоуправления необходимо выделить 4 основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления, как самостоятельного института гражданского общества:

1. МСУ – одна из основ конституционного строя РФ

2. право граждан РФ на осуществление местного самоуправления

3. самостоятельная деятельность населения

4. одна из форм народовластия, через которую воплощается, выражается власть народа.

В Конституции РФ 1993 г. в гл.1 ст.12 местное самоуправление было впервые определено как основа конституционного строя России. Это требование учитывает Европейская Хартия о местном самоуправлении. МСУ признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Особое значение имеют юридические гарантии осуществления МСУ. За ограничения прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность.

Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных ФЗ, законом субъектов РФ, самостоятельное решение населением через органы МСУ вопросов местного значения.

Главным принципом в МСУ является принятие самостоятельных решений под свою ответственность. Самостоятельность и ответственность находятся в таком же соотношении, как свобода и дисциплина. Как сказал русский философ И.А.Ильин, - «Дисциплина без свободы мертва и унизительна, а свобода без дисциплины – это соблазн и разрушение». В местном самоуправлении эта проблема – одна из актуальных.

Под системой местного самоуправления понимается совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих целостное единство. В ст.12 Конституции РФ органы МСУ не входят в систему органов публичной власти. Впервые понятие публичной власти было сформулировано Постановлением Конституционного Суда России от 15 января 1998 г. № 311: «Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, государственной или муниципальной».

Признаки системы – совокупность элементов, их взаимосвязь и взаимозависимость.

Система муниципального права включает в себя основные понятия, категории и принципы науки муниципального права; теоретические и методологические основы муниципального права; основы правового регулирования МСУ, их правоотношения с органами государственной власти; правовое регулирование финансово-экономической основы МСУ; организационно-правовые основы МСУ; особенности осуществления деятельности МСУ в городах и сельских поселениях.

Система местного самоуправления включает в себя основные элементы организации управления по осуществлению функций, задач и целей местного значения. В эту систему входят субъекты и объекты управления, прямые связи (в форме решений и распоряжений органов власти МСУ и их уполномоченных должностных лиц), обратные связи (в форме отчётов, докладов, контроля и проверки исполнения, опросов, анкетирования).

Дата добавления: 2014-01-07