Территориально-политическое устройство государства

Основные понятия: унитарное государство, административная централизация, децентрализация, политическая централизация, федеративное государство, культурно-национальная автономия, конфедерация.

Большое значение для понимания природы того или иного го­сударства имеет его территориально-политическая организация, по­литико-правовой статус составных частей и принципы взаимоотно­шений центральных, региональных и местных органов власти.

Различают три основные формы территориально-государствен­ного устройства: унитарную1, федеративную и конфедеративную.

Наиболее распространено в современном мире унитарное госу­дарство. Его отличительными признаками являются: существова­ние единой системы высших органов государственной власти и управления; действие единой конституции и судебно-правовой системы; принятие единого гражданства. Исторически унитаризм неотделим от становления государственности, от процессов созда­ния единой системы административных и судебных органов власти, унификации права, упорядочивания налогов. В то же время унитар­ность как форма государственного устройства не тождественна ад­министративной централизации — принятию всех сколько-нибудь значимых управленческих решений центром, постоянному и строго­му контролю центральных властей над деятельностью региональных и местных органов власти. Впрочем, и чисто технически такой кон­троль до появления современных средств связи и сообщения был затруднен, поэтому правительствам приходилось мириться с той или иной мерой самостоятельности на местах.

Ближе всего к административной централизации в прошлом подошла абсолют­ная монархия. В Новое время она в полной мере реализовалась в практике тота-

1 Унитарный (лат. unitas — единство) — единый, составляющий одно целое. 58

литарных режимов, которые по своей природе не терпят существования неподконт­рольных главе режима центров власти как возможных источников оппозиции. В оп­ределенных исторических условиях административная централизация была оправдан­на как способ перехода к современной системе управления, мобилизации ресурсов общества в периоды быстрых экономических и социальных преобразований.

Во времена стабильного развития административная централи­зация во многом утрачивает свойственные ей преимущества. Прак­тика показывает, что чрезмерная административная централизация сдерживает развитие общества, делает административный аппарат громоздким, плохо контролируемым. Интересы социального разви­тия требуют создания гибкого и эффективного управленческого ме­ханизма, предполагающего предоставление региональным и мест­ным структурам власти широких полномочий, возможности оперативно реагировать на изменение социально-экономических ус­ловий, принимать отвечающие местным реалиям решения, посто­янно учитывая при этом и интересы центра.

Необходимой предпосылкой выявления преимуществ админист­ративной децентрализации служит централизованное политическое руководство, без чего самостоятельность региональных и местных властей оборачивается произволом и потерей управляемости обще­ством. В настоящее время в демократических странах достигнута высокая степень политической централизации — согласованности действий всех институтов власти, обеспечиваемой в основном без применения насилия, правовыми методами и личными контактами политических лидеров, существованием отлаженных неформальных каналов согласования интересов внутри политической элиты, проч­ностью связей в системе вертикали власти, в том числе в федера­циях между центром и регионами.

Тенденции к административной централизации и децентрализации постоянно сосуществуют и взаимодействуют, усиливаясь или ослабе­вая в отдельных сферах политического управления по мере изменения социально-экономических и политических условий развития общества.

Федерация — форма территориально-политического устройст­ва, отличающаяся тем, что несколько государственных образова­ний, юридически обладающих определенной самостоятельностью, образуют единое союзное государство. Политический смысл тер­мина «федерация» наиболее коротко и точно может быть передан понятием «компромисс». Федерация позволяет найти равновесие между действующими одновременно центробежными и центростре­мительными силами, примирить стремление к самостоятельности регионов, в прошлом обычно разъединенных, имевших собственные исторические судьбы и нередко этнокультурные различия, с тенден­цией к их объединению или сохранению единства во имя достиже­ния общих экономических, внешне- и внутриполитических целей.

Многообразные формы объединения государств и городов для совместных дей­ствий против общего противника, защиты и развития торговли известны с глубокой древности. В античной Греции, например, города-государства создали Афинский,

Беотийский, Пелопоннесский союзы. В средневековой Европе была знаменита Ган-за — могущественный торгово-политический союз северонемецких городов. В 1291 г. образовалась Швейцарская конфедерация — кантоны Швиц, 'Ури и Унтервальден объединились для защиты от австрийских Габсбургов. В 1579 г. берет начало Рес­публика Соединенных провинций (Голландская республика) — с заключения семью се­верными провинциями Нидерландов Утрехтской унии для борьбы с Испанией.

Федеративные государства современного типа появились не ра­нее конца XVIII в. Первым из них могут быть названы Соединен­ные Штаты Америки.

Отличительной чертой политического устройства США после 1787 г. и совре­менных федеративных государств в целом стало предоставление союзным органам власти права принимать решения, распространяющиеся непосредственно на граж­дан: вводить налоги, издавать законы, осуществлять административное управление, в то время как в создававшихся ранее политических объединениях все эти функции принадлежали только властям государств — участников союза.

Образовав новое государство, североамериканские штаты сохранили принятые ими еще в колониальные времена конституции и собственные органы власти — ис­полнительной и законодательной, согласившись одновременно передать ряд полно­мочий федеральному центру. Так возникла двухуровневая система политического уп­равления — закрепляемое общегосударственной (союзной) конституцией разделение полномочий между федеральным правительством и правительствами участников фе­дерации, что является основным признаком союзного государства.

В современных федеративных государствах в ведение центрально­го правительства передаются вопросы обороны, внешней политики, финансового регулирования, защиты прав и свобод человека, уста­новление основных видов налогов и таможенных тарифов, политика в области труда, занятости, социального обеспечения. Правительст­ва областей, провинций, штатов действуют самостоятельно преиму­щественно в сфере образования, культуры, туризма, жилищного стро­ительства, охраны правопорядка. Реальное соотношение властных полномочий центра и субъектов федерации, принципы их взаимодей­ствия определяются как потребностями регулирования национальной экономики, осуществления крупномасштабных социальных программ, так и присутствием в составе населения компактно проживающих эт­нических и религиозных меньшинств, историей государства, прочно­стью устоев «регионального самосознания», что придает уникаль­ность каждому федеративному образованию.

Конституции и законы субъектов федерации должны соответст­вовать основному закону страны. Верховенство союзной конститу­ции и федерального законодательства на всей территории государ­ства — один из незыблемых принципов федерализма. Конституции федеративных государств не признают за субъектами федерации права выхода из нее. На практике предпринимавшиеся попытки от­деления приводили к глубоким и затяжным политическим кризисам и обычно не имели успеха. Хорошо известный пример — граждан­ская война в США.

До недавнего времени едва ли не единственным случаем мирного и относитель­но безболезненного разделения федерации был выход в 1965 г. из состава федера­тивного государства Малайзии, образованного в 1963 г., наиболее развитого в эко­номическом отношении штата Сингапур. Власти Малайзии, вопреки всем прецедентам, поддержали это решение, что объясняется не столько их исключитель­ным миролюбием, сколько боязнью дальнейшего усиления в экономической и поли­тической жизни страны позиций доминировавшей в Сингапуре китайской общины.

С точки зрения конституционного права к числу федераций ныне относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Вене­суэла, Индия, Канада, Коморские Острова, Мексика, Нигерия, ОАЭ, Пакистан, Папуа — Новая Гвинея, Танзания, Россия, США, Соеди­ненные Штаты Микронезии, ФРГ, Швейцария, Эфиопия, Югославия.

В политической практике не всегда легко провести черту между унитарным и федеративным территориально-политическим устрой­ством. Так, в Испании и Италии области, отличающиеся самобыт­ной исторической и культурной традицией, в прошлом самостоя­тельные государства, обладают правами самоуправления, близкими к правам субъектов федерации. В то же время в Индии штаты не имеют собственных конституций, гражданства, судебной системы, а их границы могут быть изменены федеральным парламентом без согласия самих штатов. Поэтому политологи говорят не только о федерациях, но и о государствах с элементами федеративного уст­ройства.

О другого рода затруднениях, возникающих при определении ха­рактера территориально-политической системы, свидетельствуют примеры латиноамериканских стран времен военных диктатур, ког­да, скажем, Аргентина или Венесуэла оставалась по конституции федеративным государством, но находившиеся у власти военные фактически управляли в режиме жесткой централизации, не счита­ясь с правами регионов. Совокупность признаков территориально-политического устройства, таким образом, дает лишь общее пред­ставление — идеальный тип — федеративного и унитарного государства, к которому реально существующие страны приближа­ются в большей или меньшей мере.

Само по себе федеративное устройство не служит синонимом децентрализации. Предоставление территориальным органам власти разумной доли самостоятельности, оптимизация системы управления совместимы как с унитарной, так и с федератив­ной организацией. Не гарантирует оно и устранения региональных и национальных противоречий. Из развитых стран достаточно вспомнить Канаду, где сепаратистские устремления франкоязычной провинции Квебек не раз нарушали политическое спо­койствие страны: так, в 1995 г. на очередном референдуме за отделение от Канады высказались 49,4% принявших участие в голосовании жителей франкоязычного Кве­бека — всего один шаг отделял страну от глубокого политического кризиса.

Пример Канады упомянут не случайно — большинство полито­логов убеждены, что федерации, построенные по национально-тер­риториальному признаку, непрочны. Исторически федерация для

таких стран, как Австралия, Германия, США, Швейцария, была формой преодоления политической раздробленности. Создание со­юзного государства ни в одном из этих случаев не служило сред­ством регулирования межнациональных отношений, поэтому в классических федерациях политико-территориальное деление не привязано к национальному составу населения.

В странах с этнофедеративным устройством наложение политического, эконо­мического, социального кризисов на национальную проблематику, перевод столкно­вения социально-экономических интересов в плоскость национального конфликта создают взрывоопасную ситуацию, и, даже если удается потушить начинающийся пожар, угли конфликта могут тлеть многие десятилетия. Драматический распад СССР, кровавое разъединение бывшей Югославии, «мирный развод» Чехии и Сло­вакии служат доказательством уязвимости тех федераций, где политико-админист­ративные границы признаются и линиями национально-этнического размежевания. В то же время не стоит забывать, что во всех трех названных странах этнофедера-лизм сочетался с последовательной административной централизацией, тогда как, например, Канада и Индия, децентрализованные этнофедерации, вполне успешно справлялись до сих пор с регулярно обостряющимися внутренними кризисами. Так что мнение о кончине этнофедерализма все же следует счесть несколько преувеличенным.

В качестве альтернативы принципу выделения субъектов федерации по национальному признаку нередко выдвигается идея культурно-национальной автономии. Ее достоинства несомненны. Действительно, при создании национально-территориальных обра­зований в странах со сложным этническим составом населения не­возможно провести «справедливую» демаркацию границ. Тысячи, а порой и миллионы представителей «титульных» этносов оказыва­ются за пределами своих «национальных отечеств». Малочислен­ные народности чаще всего лишены шансов обзавестись своим соб­ственным «национальным домом», что мы и видим сегодня в Российской Федерации. Замысел создателей программы национально-культурной автономии, австрийских социал-демократов К. Реннера и О. Бауэра, понятен и убедителен. В соответствии с ним каждый взрослый человек должен получить право самостоя­тельно присоединяться к одному из существующих в стране нацио­нальных сообществ. Государство не вмешивается в сферу нацио­нальных отношений, подобно тому как в большинстве стран оно отстранилось от участия в делах церкви и признало свободу сове­сти индивидов. Самоуправляющиеся сообщества сами вносят в «национальные реестры» имена людей, заявивших о своем намере­нии присоединиться к ним, заботятся о сохранении национальной культуры, издают учебную литературу на родном языке. Иными словами, национальные отношения полностью предоставляются инициативе и самостоятельности институтов гражданского общест­ва. Все дискуссии вокруг правильности проведения границ теряют смысл, нет необходимости с оружием в руках решать территори­альные споры между субъектами федерации. Привлекательно?

Очень, если только не вспоминать, что у программы К. Реннера и О. Бауэра есть один недостаток — она имеет весьма ограничен­ное практическое воплощение. К идее национально-культурной ав­тономии тяготеют главным образом представители национальных землячеств, проживающие в отрыве от основного места расселения своего этноса. Но еще ни одна из этнических групп не проявила готовности отречься в пользу духовного единства от зримого, зем­ного воплощения своего национального отечества, от тех террито­рий, которые она считает исконно своими.

Итак, федерализм не сулит готовых ответов на проблемы децентрализации и демократизации политической системы, не снижает остроты политической борьбы, но он предоставляет в распоряжение общества еще один инструмент, позволяющий «цивилизовать» конфликт, «ужиться» с ним и отчасти сделать управляемым. Однако разрешение неизбежно возникающих про­тиворечий без применения насилия, достижение согласия центра и субъектов федерации, взаимный учет ими интересов друг друга, уважение прав государственных образований — участников союза достижимы лишь в демократическом государстве с прочными традициями регионального и местного самоуправления.

Конфедерация — постоянный союз суверенных государств, со­зданный для достижения каких-либо общих, преимущественно внеш­неполитических целей. Каждый участник конфедерации сохраняет государственную самостоятельность и, объединяясь с другими го­сударствами в добровольный союз, делегирует центру строго ог­раниченный круг полномочий. В конфедерации верховенство при­надлежит конституциям и законам государств — участников договора. В отличие от федерации конфедеративный договор может быть расторгнут каждым из его участников в одностороннем поряд­ке. Центральные органы конфедерации не обладают прямой властью над гражданами входящих в ее состав государств, решения этих ор­ганов принимаются на основе общего согласия и осуществляются институтами власти каждого из участников союза. Единой правовой и налоговой системы в конфедерации не существует, ее финансовые средства складываются из взносов входящих в нее государств.

Примерами конфедерации могут служить США в 1776—1787 гг., Швейцария до 1848 г., Германский союз в 1815—1867 гг. Швей­цария и доныне официально именуется Швейцарской конфедераци­ей, но фактически по своему территориально-политическому уст­ройству она входит в число федераций.

В Новое время конфедерации чаще всего служили переходной формой к более тесному объединению участников, шагом от союза государств к единому государству — федеративному или унитарному.

В последние десятилетия некоторые черты конфедерации проступают в Евро­пейском экономическом сообществе, которое в соответствии с подписанным в 1992 г. Маастрихтским договором было преобразовано в Европейский союз. Присоеди­нившиеся к договору страны — Бельгия, Великобритания, Германия, Голландия,

Испания, Италия, Франция и др. делегировали часть своих полномочий союзным органам: Совету сообществ, Европейскому совету, Европарламенту. Тем самым не просто произошло углубление экономической интеграции западно-европейских стран, но и возникло новое для политической практики образование, сочетающее одновременно черты федеративного государства, конфедерации и международного союза. Так, было введено гражданство Союза и создан Европарламент, избираемый напрямую населением стран-участниц, как в федеративном государстве, но наибо­лее важные политические и экономические решения принимаются не Европарламен-том, где действует правило большинства, а Европейский советом в составе глав го­сударств и правительств стран-участниц или Советом сообществ, действующим на основе принципа единогласия, что характерно для конфедеративных государств и международных организаций.

Многообразные формы межгосударственных союзов мы наблю­даем и на пространстве бывшего СССР. В попытках смягчить дес­труктивные последствия резкого разрыва политических и экономи­ческих связей, частично восстановить утраченное 11 стран, некогда республик СССР, образовали СНГ — Содружество Независимых Государств. Россия, Белоруссия, Казахстан и Киргизия заключили дополнительное соглашение о более тесной кооперации, создав Со­дружество четырех государств, а Россия и Белоруссия, подписав договор о формировании Сообщества, проявили готовность продви­гаться и к следующей стадии объединения по типу конфедерации.

Не исключено, что в будущем сочетание интеграционных и дез-интеграционных процессов в некоторых нынешних федерациях и региональных экономических объединениях приведет к созданию новых конфедераций или государственных образований, соединяю­щих в себе черты федеративного и конфедеративного устройства.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Какие условия способствуют созданию федераций? Обрати­те внимание, что в числе современных федераций 2/3 — это бывшие колонии. Есть ли здесь какая - либо закономерность?
2. 2. Как вы полагаете, кто был прав: исследователи, относив­шие СССР к разряду федераций, или их оппоненты, которые доказывали, что носителем реальной власти в стране является КПСС — организация с жесткой унитарной структурой, и пото­му СССР, оставаясь по букве закона союзом республик, в дей­ствительности имел систему управления унитарного типа?
3. 3. В ходе подготовки Конституции 1993 г. неоднократно вы­сказывалось такое предложение: отказаться от разделения субъектов союза на республики, края, области и создать в со­ставе федерации зе мли, обеспечив одновременно всем нацио­нальным сообществам право на культурно - национальную авто­номию. Эта идея реформирования устройства федерации не была реализована, но у нее и сейчас есть немало сторонни­ков. Вы принадлежите к их числу?

Дата добавления: 2014-12-29